تحلیل حقوقی رای وحدت رویه ی شماره ی هیات عمومی دیوان عالی کشور(کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری

باسمه تعالی
طرح بحث
می‌دانیم یکی از منابع مهم درآمد شهرداری‌ها «عوارض» است که شهرداری مطابق قوانین و مقررات مبادرت به وصول آن می‌نماید. اما چنانچه مؤدی عوارض را پرداخت نکرد و بین دو طرف اختلاف حادث شد، طبق ماده 77 قانون شهرداری (اصلاحی 27/11/1345) که مقرر می‌کند: «رفع هرگونه اختلاف بین مؤدی و شهرداری در مورد عوارض به کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارت کشور و دادگستری و انجمن شهر ارجاع می‌شود و تصمیم کمیسیون مزبور قطعی است..». کمیسیون مذکور به اعتراض مؤدی رسیدگی و مبادرت به صدور رأی می‌نماید. 
برابر بند 2 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری: رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسیون‌هایی مانند کمیسیون‌های مالیاتی، هیأت حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون موضوع ماده(100) قانون شهرداری‌ها منحصراً ‌از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آن‌ها، در صلاحیت و حدود اختیارات دیوان عدالت اداری قرار دارد. 
با توجه به مفاد اصل 173 قانون اساسی و بند 2 ماده 10 قانون یاد شده که کمیسیون‌ها را احصاء ننموده و به طور تمثیلی از آن‌ها اسم برده است (و آراء وحدت رویه دیوان عدالت اداری و دیوان عالی کشور) به اعتراضات اشخاص (به جز دستگاه‌های دولتی)‌از تصمیمات قطعی کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری‌ها، دیوان عدالت اداری رسیدگی می‌کند. اما در خصوص شکایت سازمان‌های دولتی از آراء قطعی کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری راجع به عوارض (اختلاف بین مؤدی و شهرداری)‌که سازمان‌های دولتی برای اعتراض به آن نمی‌توانند به دیوان عدالت اداری مراجعه نمایند، تا تاریخ 22/3/1386 حق و تکلیف کاملاً مشخص نبود و برخی از مراجع قضایی دادگستری به این گونه اعتراضات رسیدگی و عندالاقتضاء اقدام به صدور رأی مبنی بر ابطال رأی کمیسیون ماده 77 شهرداری می‌نمودند، ولی بعضی از دادگاه‌های عمومی به دلیل فقدان نصی دایر بر رسیدگی در دادگاهها‌ی عمومی به آراء قطعی مرجع مذکور و دولتی‌بودن خواهان، دعوی مطروحه را غیر قابل استماع تشخیص و قرار رد آن را صادر و اعلام می‌نمودند تا اینکه هیأت عمومی دیوان عالی کشور مطابق رأی وحدت رویه شماره 699-22/3/1386 تا حدودی به این بحث خاتمه داد و با اکثریت 68 رأی در مقابل 48 رأی شکایت سازمان‌های دولتی از تصمیمات کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری‌ها در مراجع قضایی دادگستری را قابل رسیدگی دانست و این در حالی بود که در سال 1380 مجلس شورای اسلامی کلیات لایحه الحاق یک تبصره به ماده 77 قانون شهرداری به منظور امکان اعتراض سازمان‌ها و وزارت‌خانه‌های دولتی از کمیسیون ماده 77 ( در رابطه با پرداخت عوارض) را رد کرده بود. 
بنابراین در ادامه به منظور تحلیل و توجیه رأی مورد بحث و بررسی نظرات موافق و مخالف پیرامون آن نوشته‌ حاضر تلاش می‌کند نظر اصلح را از منظر اصول و مبانی حقوقی برگزیند. 
مقّدمه
تنوع عوارض شهرداری در قوانین و مقررات و امکان اشتباه در مطالبه، محاسبه و وصول آن بروز اختلاف بین مؤدی و شهرداری را اجتناب‌ناپذیر نموده به نحوی که مقنن مرجع خاص و مستقلی را برای رسیدگی به امور اختلافی مذکور پیش‌بینی کرده است. این کمیسیون که در ادامه پیرامون آن بحث خواهد شد طبق نص ماده 77 قانون شهرداری از نمایندگان وزارت کشور و دادگستری و انجمن شهر تشکیل می‌شود و تصمیم آن قطعی است. 
برای رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم و اشخاص حقیقی یا حقوقی (به جز دستگاههای دولتی)‌از آراء و تصمیمات قطعی و لازم‌الاجرای کمیسیون یادشده و مراجع شبه قضایی دیگر با توجه به مفاد اصلی 173 قانون اساسی و مستفاد از مواد 1و 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری. این دیوان دارای صلاحیت رسیدگی است. به نحوی که ماده 8 آیین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش و شهرک (موضوع قانون تشکیلات و وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخابات شهرداران) که در تاریخ 7/7/1387 به تصویب هیأت وزیران رسیده، مقرر می‌کند«.... مرجع رسیدگی به شکایات در مورد میزان، نحوه محاسبه و سایر موضوع‌های مربوط .... در مورد عوارض شهر به ترتیبی است که در ماده (77)‌ قانون شهرداری‌ها مقرر شده است... .
تبصره: در مورد عوارض شهر، مرجع رسیدگی به اعتراض از تصمیمات کمیسیون موضوع ماده (77) قانون شهرداری‌ها دیوان عدالت اداری است و در مورد نظر هیأت مذکور در قسمت اخیر ماده(8) معترض می‌تواند به مرجع قانونی ذی‌ربط مراجعه نماید.»
در مورد دستگاه‌های دولتی برابر مفهوم و منطوق قوانین اخیرالذکر و آراء متعدد وحدت رویه دیوان عدالت اداری، شکایات و اعتراضات واحدهای دولتی قابل طرح و رسیدگی در شعب دیوان مزبور نمی‌باشد. 
تا صدور رأی وحدت رویه شماره 699 مورخ 22/3/1386 هیأت عمومی دیوان عالی کشور رویه دادگاههای عمومی و انقلاب به دلایل و جهاتی که نمونه‌های آن را در ادامه ملاحظه می‌نماییم متفاوت بود و برخی از شعب دادگاه بدوی و تجدیدنظر دعاوی این گونه دعاوی را غیر قابل استماع می‌دانستند و قرار رد آن را صادر و اعلام می‌کردند و بعضی به درخواست سازمان یا شرکت دولتی به موضوع رسیدگی و عندالاقتضاء حکم به ابطال رأی کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری صادر و اعلام می‌نمودند. 
رأی وحدت رویه مذکور که با اکثریت قریب به اتفاق یا به اتفاق آراء اعضای هیأت عمومی دیوان عالی کشور صادر نشده، اگر چه شکایت سازمان‌های دولتی از تصمیمات کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری‌ها در مراجع قضایی دادگستری را قابل رسیدگی دانسته است. اما بحث پیرامون آن فراوان است که بخشی از آن در مشروح مذاکرات و رأی هیأت عمومی دیوان عالی کشور دیده می‌شود. فلذا در این کار تحقیقی قصد داریم با تحلیل حقوقی رأی یاد شده دلایل و توجیهات موافقان و مخالفان آن را مورد بحث و بررسی قرار داده و مآلاً نظر اصلح را برگزینیم. 
در این راستا ابتدا در بخش کلیات با معنا و مفهوم و انواع عوارض (که رفع اختلاف بین مودّی و شهرداری در مورد آن را کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری رفع می‌کند) و نیز تشکیلات، صلاحیت و رأی کمیسیون مذکور آشنا می‌شویم، سپس و در بخش دوم راجع به رأی وحدت رویه بطور کلی و رأی وحدت رویه شماره 699-22/3/86 به نحو خاص و آراء کمیسیون ماده 77 از جهت نداشتن اعتبار امر مختومه و عدم صلاحیت رسیدگی دیوان عدالت اداری به شکایات واحدهای دولتی مطالبی ارائه خواهد شد و در بخش سوم و در 5 فصل اعتراض دستگاه‌های دولتی از تصمیمات کمیسیون ماده 77 (در مراجع قضایی) را در راستای موضوع تحقیق مورد بحث، بررسی و تحلیل قرار خواهیم داد. 
بخش نخست:‌کلیات 
ماده 77 قانون شهرداری (اصلاحی 27/11/1345) مقرر می‌کند:‌رفع هر گونه اختلاف بین مؤدی و شهرداری در مورد عوارض به کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارت کشور و دادگستری و انجمن شهر ارجاع می‌شود و تصمیم کمیسیون مزبور قطعی است. بدهی‌هایی که طبق تصمیم این کمیسیون تشخیص شود طبق مقررات اسناد لازم‌الاجرا به وسیله اداره ثبت قابل وصول می‌باشد. اجرای ثبت مکلف است بر طبق تصمیم کمیسیون مزبور به صدور اجرائیه و وصول طلب شهرداری مبادرت نماید در نقاطی که سازمان قضایی نباشد، رئیس دادگستری شهرستان یک نفر را به نمایندگی دادگستری تعیین می‌نماید و در غیاب انجمن شهر انتخاب نماینده انجمن از طرف شورای شهرستان به عمل خواهد آمد. 
مطابق ماده 110 همین قانون در خصوص کمیسیون یاد‌شده (الحاقی 27/11/1345): نسبت به زمین یا بناهای مخروبه و غیر مناسب با وضع محل و یا نیمه تمام واقع در محدوده شهر.... در صورتی که مالک ظرف پانزده روز از تاریخ ابلاغ به صورت حساب‌ شهرداری اعتراض نکرد صورت حساب قطعی تلقی می‌شود و هر گاه مالک ظرف مهلت مقرره اعتراض کرد موضوع به کمیسیون مذکور در ماده 77 ارجاع خواهد شد. 
صورت‌حسا‌ب‌هایی که مورد اعتراض واقع نشده و همچنین آراء کمیسیون رفع اختلاف مذکور در ماده 77 در حکم سند قطعی و لازم‌الاجراء بوده و اجرای ثبت مکلف است بر طبق مقررات اجرای اسناد لازم‌الاجرا نسبت به وصول طلب شهرداری اجراییه صادر و به مورد اجرا بگذارد. 
از آنجا که رأی وحدت رویه شماره 699 مورخ 22/3/ 1386 هیأت عمومی دیوان عالی کشور که مطابق مفاد آن:‌«شکایت سازمان‌های دولتی از تصمیمات کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری‌ها در مراجع قضایی دادگستری قابل رسیدگی است»‌و در راستای اعتراض یک شرکت دولتی به رأی کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری صادر گردیده به نظر مناسب است برای تحلیل حقوقی رأی مورد بحث، پیرامون کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری بررسی نماییم تا با آشنایی بیشتر با این مرجع شبه قضایی، عوارض شهرداری، تشکیلات، صلاحیت، رأی کمیسیون و نحوه‌ی اجرا و اعتراض، تحلیل حقوقی مناسب‌تری ارائه نماییم. 
بدین ترتیب ابتدا و در بخش اول این فصل به «عوارض» مندرج در ماده 77 قانون شهرداری می‌پردازیم تا با آشنایی بیشتر با این واژه و مصادیق آن ذهن تشحیذ و نحوه مطالبه وصول و اعتراض به تصمیم کمیسیون در این خصوص روشن‌تر گردد. 
فصل نخست:‌عوارض شهرداری
مبحث نخست:‌معنا و مفهوم عوارض 
«عوارض» کلمه‌ای عربی و در لغت: جمع عارضه بمعنی حادثه و پیش‌آمد و بیماری است. در فارسی بمعنی باج و خراج و مالیات فوق‌العاده که علاوه بر مالیات مقرر از مردم گرفته شود نیز می‌گویند. 
عوارض منحصر به شهرداری نیست و مطابق قوانین و مقررات دستگاه‌های دیگر نیز مانند گمرک، مبادرت به وصول آن می‌نمایند. همانگونه که ابتدای این نوشتار اشاره شد یکی از منابع بااهمیت و درآمد شهرداری‌ها، عوارض است که برای تأمین هزینه‌های مورد نیاز این نهاد ناگزیر از دریافت آن می‌باشد. 
در مورد فرق عمده عوارض با مالیات گفته شده که: عوارض به عنوان جبران هزینه‌هائی که یک موسسه‌ی عمومی (اداری یا شهرداری)‌می‌کند (مقابل انجام کار یا خدمت) دریافت می‌شود و ممکن است مستقیماً یا غیر مستقیم از مصوبات مجلس باشد... عوارض شهرداری که شهرداری از سکنه می‌گیرد. 
آیین‌نامه اجرایی وصول عوارض درآمد و بهای خدمات شهرداری(بند 1 فصل اول: تعاریف) در تعریف عوارض مقرر می‌کند: عبارت است از مبلغ یا مبالغی که مستند به قوانین جاری، نوع و میزان آن به تصویب مرجع قانونی رسیده به صورت آگهی عمومی توسط شهرداری اعلام می‌شود. 
عوارض یکی از منابع مهم درآمد شهرداری محسوب می‌شود و این نهاد مستقل و تا حدی خودکفا در قبال ارائه خدمات به شهروندان بایستی از منابع مالی پایدار و مطمئن برخوردار باشد که بخشی از آن را اشخاص در قبال خدماتی که از شهرداری دریافت می‌نمایند تحت عنوان عوارض پرداخت می‌کنند. مانند عوارض نوسازی. 
مبحث دوم:‌ انواع عوارض 
در یک تقسیم‌بندی، عوارض به: محلی، منطقه‌ای (استانی) و ملی تقسیم می‌شود:
عوارض محلی: عمدتاً عوارضی است که فارغ از تولید (اعم از کالا و محصولات و یا خدمات) به منبع عوارض، مستمر و یا موجود در حدود شهر (محدوده قانونی، حریم حوزه شهری) تعلق می‌گیرد. از انواع عوارض محلی می‌توان عوارض وضع‌شده برای زمین، ساختمان، اتومبیل، ماشین‌آلات و عوارض کسب و پیشه را نام برد. 
عوارض منطقه‌ای (استانی): به عوارضی اطلاق می‌شود (اعم از کالا، محصول یا خدمات) که اثرات ناشی از مسایل اجتماعی و اقتصادی آنها بر یک یا چند شهرستان و یا در استان مترتب بوده و ملاک تشخیص آن با استاندار است. 
عوارض ملی:‌ به عوارضی اطلاق می‌شود که یا به موجب قانون و مصوبات و تعرفه‌های قانونی می‌بایستی به حساب وزارت کشور جهت توزیع بین شهرداری‌ها واریز شود و یا از محل عوارض حاصل از تولیدات (اعم از کالا، محصول و یا خدمات) تولیدکنندگان فهرست شده صفحات توسط شهرداری محل، وصول و برابر جدول مربوطه نسبت‌های مشخص به شهرداری‌ محل و استانداری و وزارت کشور تسهیم گردد. برای نمونه بر اساس ماده 2 قانون نوسازی و عمران شهری(اصلاحی 17/2/1387): در شهر تهران از تاریخ اول فروردین ‌ماه 1348 و در سایر شهرها از تاریخی که وزارت کشور تعیین و اعلام کند بر کلیه اراضی و ساختمان‌ها و مستحدثات واقع در محدوده قانونی شهر عوارض خاص سالانه به مأخذ یک درصد (1٪)‌ بهای آنها که طبق مقررات این قانون تعیین خواهد شد، برقرار می‌شود. شهرداری‌ها مکلفند بر اساس مقررات این قانون عوارض مذکور را وصول کرده و منحصراً‌به مصرف نوسازی و عمران شهری برسانند، مصرف وجوه حاصل از اجرای این قانون در غیر موارد مطرح در این قانون در حکم تصرف غیر قانونی در اموال دولت خواهد بود. 
بدین ترتیب، با توجه به قوانین و مقرراتی که پیش از این به آنها اشاره شد، شهرداری نمی‌تواند عوارض و هزینه‌ای را از شهروندان خود اخذ نماید مگر آن که به موجب قانون مجوز دریافت آن به این نهاد داده شده باشد. فلذا چنانچه اشخاص به میزان عوارض اعتراض داشته باشند و بین مؤدی و شهرداری در مورد عوارض هرگونه اختلافی اعم از تعلق یا عدم تعلق عوارض و میزان و مبلغ آن اختلافی پیش آید کمیسیون موضوع ماده 77 قانون شهرداری به آن رسیدگی و اختلاف را رفع می کند که در ادامه به این کمیسیون خواهیم پرداخت.
راجع به اهمیت وصول عوارض لازم به ذکر است که تبصره ماده 181 قانون برنامه پنجساله پنجم توسط جمهوری اسلامی ایران مقرر نموده است؛ هر گونه تخفیف، بخشودگی حقوق و عوارض شهرداری‌ها توسط دولت و قوانین مصوب منوط به تأمین آن در بودجه عمومی سالانه کشور است. در غیر اینصورت بخشودگی و تخفیف حقوق و عوارض شهرداری ممنوع است. 
فصل دوم:‌تشکیلات، صلاحیت و رأی کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری
مبحث نخست:‌ تشکیلات 
قبلاً دیدیم که بر اساس ماده 77 اصلاحی قانون شهردای رفع هرگونه اختلاف بین مؤدی و شهرداری در مورد عوارض به کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارت کشور و دادگستری و انجمن شهر ارجاع می‌شود (برای حفظ بی‌طرفی و تخصص) اما چون در این ماده تصویب آیین‌نامه اجرائی پیش‌بینی نشده است. پیرامون آن پرسش‌هایی مطرح می‌شود که در ادامه به آنها می‌پردازیم و تلاش خواهیم کرد پاسخ مناسب برای آن‌ها بیابیم. 
در خصوص نماینده انجمن شهر، نظر به اینکه به موجب تبصره 1 ماده 71 قانون تشکیلات، وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداران مصوب سال 1375 مقرر گردیده بود: «در کلیه قوانین و مقرراتی که انجمن شهر عهده‌دار وظایفی بوده است. شورای اسلامی شهر با رعایت مقررات این قانون بعد از یک سال از تاریخ تصویب جانشین انجمن شهر خواهد بود» بنابراین نماینده شورای اسلامی شهر، یکی از اعضای کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری می‌باشد. 
نماینده دیگری که جای بحث دارد و از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است. نماینده دادگستری یا قوه قضائیه است. با توجه به اهمیتی که حضور قاضی دادگستری و حقوقدان در ارتباط با تشکیلات مرجع شبه قضایی کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری وجود دارد اصلح است، نماینده دادگستری مانند کمیسیون ماده‌ 100 قانون یاد‌شده، از قضات دادگستری انتخاب شود ( با توجه به اصل 158 قانون اساسی با انتخاب قوه قضائیه). اما با عنایت به نص ماده 77 مانحن فیه باید بپذیریم که نماینده قوه قضائیه الزاماً ‌قاضی دادگستری نیست و بر اساس اطلاق عبارت نماینده دادگستری ممکن است این نماینده از میان کارمندان اداری دادگستری جهت عضویت در کمیسیون موضوع این ماده برگزیده شود. 
راجع به اینکه آیا در صورت تعدد و حجم زیاد پرونده‌های ارجاعی به کمیسیون ماده 77 در هر شهر می‌توان بیش از یک کمیسیون تشکیل داد؟ اگر چه قانون ساکت است ولی چون منعی در قانون دیده نمی‌شود ممکن است در یک شهرداری چند کمیسیون ماده 77 هم وجود داشته باشد.
در این خصوص از اداره حقوقی قوه قضائیه سئوالی مطرح شده است که در پاسخ طی نظریه شماره 7947/7 مورخ 19/12/75 نظریه مشورتی اداره حقوقی اعلام شده است و به موجب آن اداره مزبور معتقد است:‌از مفهوم ماده 77 قانون شهرداری مصوبه سال 1334 انحصاراً و فقط تشکیل یک کمیسیون استنباط نمی‌گردد چنانکه افزایش پرونده‌ها ضرورت تشکیل کمیسیون بیشتر از یک کمیسیون را ایجاب نماید، تشکیل چند کمیسیون هم‌عرض با رعایت همان قانون بلااشکال به نظر می‌رسد. این نظریه از جهت دیگر نیز ممکن است کاربرد داشته و آن زمانی است که رأی کمیسیون ماده 77 در دیوان عدالت اداری یا دادگاه عمومی نخست نقض می‌شود و جهت رسیدگی مجدد به کمیسیون هم‌عرض ارجاع می‌گردد که همان کمیسیون اول نیست. 
در اینجا ذکر دو نکته مناسب است؛ نخست اینکه هر چند دبیرخانه کمیسیون ماده 77 در شهرداری است، لیکن کمیسیون مذکور دارای شخصیت حقوقی مستقل از شهرداری است و نبایستی آن را جزو شهرداری محسوب نمود؛ دوم، ممکن است مؤدی یا نماینده شهرداری (بدون داشتن حق رأی)‌ برای ادای توضیح در جلسه کمیسیون حاضر گردد. چون منعی در قانون دیده نمی‌شود.
راجع به نماینده وزارت کشور در کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری بحث خاصی مطرح نیست و گفته شده:‌نماینده وزارت کشور از سوی وزیر کشور انتخاب می‌شود که البته وزیر کشور می‌تواند اختیار خوددر این زمینه را بویژه به استانداران تفویض کند بر اساس بند 3 آخرین تفویض اختیار وزیر کشور به استانداران، تعیین نمایندگان وزارت کشور در کمیسیون‌های موضوع ماده 77 و ... قانون شهرداری منحصراً از بین کارکنان وزارت کشور (استانداری، فرمانداری، بخشداری، ترجیحاً فرماندار و بخشدار) در شهرهای تابعه‌ی استان و مراقبت کامل و مستمر بر حسن جریان امور کمیسیون‌های مذکور و عملکرد نمایندگان موصوف است.» 
در اینجا لازم به یادآوری است چنانچه به جای 3 نفر، کمیسیون با حضور 2 نفر از اعضاء تشکیل شود و رأی صادر نمایند، اگرچه با اکثریت حضار رأی صادر و قطعی است. اما عدم حضور عضو سوم، موجب نقض و بطلان رأی صادره است. 
مبحث دوم- صلاحیت کمیسیون ماده 77
بر اساس قسمت اخیر اصل 159 قانون اساسی ما: «تشکیل دادگاهها و تعیین صلاحیت آنها منوط به حکم قانون است.» لذا «صلاحیت» از اهمیت ویژه‌ای برخوردار است و عدم صلاحیت، یکی از موارد نقض آراء‌صادره از مراجع غیرصالح است به نحوی که طبق بند د ماده 348 قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی، یکی از جهات درخواست تجدیدنظر، ادعای عدم صلاحیت قاضی یا دادگاه صادر‌کننده رأی می‌باشد و در نتیجه برابر ماده 352 همین قانون هر گاه دادگاه تجدید نظر، دادگاه بدوی را فاقد صلاحیت محلی یا ذاتی تشخیص دهد رأی را نقض و پرونده را به مرجع صالح ارسال می‌دارد و یا وفق بند ب ماده 401 قانون مذکور، اگر رأی به علت عدم صلاحیت دادگاه نقض شده باشد به دادگاهی که دیوان عالی کشور صالح بداند ارجاع می‌گردد. 
در یک تقسیم‌بندی صلاحیت کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری را به ذاتی و محلی می‌توان تقسیم نمود:
گفتار نخست:‌ صلاحیت ذاتی 
مطابق حکم ماده 10 قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی راجع به صلاحیت محاکم: رسیدگی نخستین به دعاوی، حسب مورد در صلاحیت دادگاههای عمومی و انقلاب است مگر در مواردی که قانون مرجع دیگری را تعیین کرده باشد. بنابراین با توجه به مفاد ماده 77 قانون شهرداری، قانون گذار کمیسیون مندرج در ماده اخیرالذکر را برای رسیدگی به موضوع خاص به عنوان مرجع شبه قضایی تعیین نموده است. به بیان اخری، در مورد دادگاهها، اصل بر این است که نسبت به دعاوی، دادگاهها صلاحیت رسیدگی و صدور حکم دارند و عدم صلاحیت آنها نیاز به دلیل دارد. برعکس، در خصوص مراجع شبه قضایی و خاص، اصل بر این است که مراجع مزبور صلاحیت رسیدگی به دعاوی و موضوعات را ندارند، مگر قانون به آنها اختیار رسیدگی داده باشد. به طوری که برخی نوشته‌اند:‌نصوص راجع به صلاحیت دادگاههای اختصاصی در صورت تردید در میزان شمول مدلول آنها مورد تفسیر مضیق قرار می‌گیرد و حال اینکه این تفسیر مضیق در دادگاههای عمومی مورد پیدا نمی‌کند. 
بدین ترتیب ملاحظه می‌نماییم که با توجه به منطوق ماده 77 قانون شهرداری رسیدگی به هر گونه اختلاف بین مؤدی و شهرداری در مورد «عوارض»‌ در صلاحیت ذاتی کمیسیون ماده 77 مذکور قرار دارد. باید توجه نمود که ماهیت حقوقی«عوارض» با سایر مطالبات شهرداری از قبیل جرائم تخلفات ساختمانی و بهای خدمات ناشی از ورود خسارات به اموال شهرداری و غیره متفاوت است و از این جهت کمیسیون ماده 77 در رسیدگی به اختلافات اخیرالذکر صلاحیت رسیدگی ندارد و نظریه اداره حقوقی قوه قضاییه به شماره 653/7 مورخ 22/9/1377 که بیان می‌کند:‌با عنایت به نص مادتین 77و 110 قانون شهرداری وظیفه کمیسیون رفع اختلاف صرفاً اتخاذ تصمیم نسبت به اختلاف بین مؤدی و شهرداری است و غیر از رسیدگی به اختلاف و صدور رأی وظیفه دیگری ندارد، در همین راستا است. 
لازم به ذکر است ماده 110 قانون شهرداری(الحاقی 27/11/1345) به عنوان مصداق صلاحیت ذاتی کمیسیون مورد بحث تصریح دارد: نسبت به زمین یا بنای مخروبه و غیر مناسب با وضع محل و یا نیمه‌تمام واقع در محدوده شهر.... در صورتی که مالک ظرف پانزده روز از تاریخ ابلاغ به صورت حساب شهرداری اعتراض نکرد صورت حساب قطعی تلقی می‌شود و هر گاه مالک ظرف مهلت مقرره اعتراض کرد موضوع به کمیسیون مذکور در ماده 77 ارجاع خواهد شد. صورت حساب‌هایی که مورد اعتراض واقع نشده و همچنین آراء کمیسیون رفع اختلاف مذکور در ماده 77 در حکم سند قطعی و لازم‌الاجراء بوده و اجرای ثبت مکلف است بر طبق مقررات اجرای اسناد رسمی لازم‌الاجرا نسبت به وصول طلب شهرداری اجراییه صادر و به مورد اجرا بگذارد. 
در اینجا این پرسش مطرح می‌شود که آیا لازم است کمیسیون ماده 77 قبل از رسیدگی به موضوع، ابتدا به صلاحیت خود رسیدگی نماید و در صورتی که خود را صالح به رسیدگی دانست یعنی صلاحیت ذاتی و محلی داشت آنگاه وارد رسیدگی شود؟ به نظر پاسخ مثبت است و چنانچه کمیسیون نسبت به موضوع مطروحه خود را صالح دانست، آنگاه وارد رسیدگی خواهد شد. 
گفتار دوم- صلاحیت محلی 
در خصوص این نوع صلاحیت برخی نوشته‌اند: منظور از صلاحیت محلی دادگاه‌های اداری این است که محدوده فعالیت برخی از مراجع موصوف مربوط به محل و حوزه جغرافیایی مشخص می‌باشد که در قانون مربوط به آن تصریح گردیده است و به عبارت دیگر چنین مراجعی در خارج از حوزه محلی تعیین شده فاقد صلاحیت هستند. 
از ماده 77 قانون شهرداری،‌قلمرو جغرافیایی که کمیسیون در آن محل صلاحیت رسیدگی داشته باشد به وضوح دیده می‌شود ولی در ماده110 قانون یادشده عبارت زمین و یا بناهای مخروبه و غیرمناسب با وضع محل و یا نیمه تمام واقع در محدوده شهر.... تصریح بیشتری دارد. بعلاوه تبصره 3 ماده 99 همین قانونی (الحاقی 1/12/1372) تصریح ‌دارد که: شهرداری‌های سراسر کشور مکلفند علاوه بر اعتبارات دولتی حداقل هشتاد درصد از عوارض و درآمدهایی که از حریم استحفاظی شهرها کسب می‌نماید... هزینه نماید... . 
بدین ترتیب« محدوده شهر» و نیز«حریم استحفاظی شهر» می‌تواند دو مقوله مرتبط با صلاحیت محلی کمیسیون ماده 77 باشد. راجع به اینکه در محدوده قانونی شهر، کمیسیون ماده 77قانون شهرداری صلاحیت رسیدگی دارد، تردیدی وجود ندارد و رأی وحدت رویه شماره هـ/79/268 مورخ 14/1/1381 دیوان عدالت اداری که اخذ عوارض در خارج از محدوده قانونی را تجویز نکرده است، موید آن است 
در ضمن تعیین عوارض غیر محلی( حوزه فعالیت کشوری) توسط شورای اسلامی شهر، قابل ابطال خواهد بود. 
شایان ذکر است در رأی وحدت رویه شماره 42 مورخ 25/4/1370 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نیز مقرر شده اخذ عوارض مورد نظر از ناحیه شهرداری می‌بایست صرفاً در محدوده خدمات شهرداری اخذ گردد. 
بنابراین صلاحیت محلی کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری تابع قلمرو جغرافیایی شهرداری است. 

مبحث سوم- رسیدگی- موضوع در کمیسیون ماده 77
به موجب ماده 75 قانون شهرداری: عوارض و درآمد شهرداری به وسیله مامورین مخصوصی که از طرف شهرداری به نام مأمور وصول تعیین می‌شوند دریافت خواهد شد و بر اساس ماده 10 قانون نوسازی و عمران شهری (مصوب 7/9/1347): و عوارض هر سال در اول فروردین ماه آن سال تحقق می‌یابد و باید حداکثر تا پایان همان سال به شهرداری پرداخت گردد. ضمانت اجرایی این ماده به نحوی در ماده 12 قانون مانحن فیه بیان شده است (قطع برق و گاز محل سکونت مودی) و ترتیب ممیزی و تشخیص و طرز وصول عوارض مندرج در ماده 2 قانون نوسازی و عمران شهری طبق آیین‌نامه ترتیب ممیزی و تشخیص و طرز وصول عوارض (موضوع تبصره 1 ماده2) قانون نوسازی و عمران شهری(مصوب 1/4/1348 هیات وزیران) پیش‌بینی شده است. به هر رو چنانچه مؤدی ظرف مهلت مقرر عوارض تعیین شده را به حساب درآمد شهرداری واریز ننمود (اختلاف در خود شهرداری حل نشد) و مآلاً نسبت به عوارض اعتراض وجود داشت شهرداری پرونده را جهت رسیدگی و صدور رأی قطعی به کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری ارسال خواهد نمود که جهت رعایت اختصار نمودار کلی مراحل رسیدگی را در پیوست این تحقیق می‌آوریم. 
در اینجا ذکر دو نکته مناسب است. نخست اینکه اگر مؤدی به عوارض تعیین‌شده از سوی شهرداری اعتراضی ننماید، دلیلی بر ارجاع پرونده عوارض قطعی شده به کمیسیون وجود ندارد. به بیان دیگر، اصولاً شهرداری‌ نمی‌تواند خواهان دعوا در کمیسیون مورد نظر باشد. البته در قبال دعوای مؤدی، قاعدتاً شهرداری مکلف به پاسخ است. هر چند عدم پاسخ شهرداری به اعتراض و ادعای مؤدی مانع رسیدگی و اتخاذ تصمیم کمیسیون مزبور نخواهد بود. دوم اینکه، هر چند کمیسیون ماده 77 بی‌طرف بوده و در صورت اختلاف بین مؤدی و شهرداری بایستی طبق قوانین و مقررات عادلانه دادرسی نماید. اما با مرور ماده 77 یادشده، اگر چه این امر به ذهن متبادر می‌شود که کمیسیون مندرج در این ماده معمولاً در راستای وصول مطالبات قانونی شهرداری بابت عوارض است. مع‌ذلک شهرداری‌ها نبایستی تصور نمایند که چون دبیرخانه کمیسیون در محل ساختمان شهرداری و اداره درآمد تشکیل می‌شود، آن را بخشی از خود تلقی نمایند. 
نکته‌ای که ذکر آن در اینجا به نظر ضروری می‌رسد آن است که ماده 77 قانون شهرداری تصریح می‌کند:‌ رفع هر گونه اختلاف بین مؤدی و شهرداری در مورد عوارض به کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارت کشور و دادگستری و انجمن شهر ارجاع می‌شود... . حال این سئوال مطرح می‌شود که آیا اگر بین مؤدی و شهرداری راجع به عوارض اختلافی پیش نیاید ممکن است به درخواست شهرداری موضوع به کمیسیون ارجاع و کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری مبادرت به رسیدگی کند؟ به نظر پاسخ منفی است و چنانچه به این نحو پرونده به کمیسیون ارجاع شود و کمیسیون اقدام به رسیدگی و صدور رأی به سود شهرداری نماید. رأی کمیسیون حسب مورد در دیوان عدالت اداری یا مراجع قضایی دادگستری قابل نقض است. برای نمونه دادرس یکی از دادگاههای عمومی در خصوص دعوی سازمان... به طرفیت شهرداری... به خواسته‌1. توقیف عملیات اجرایی 2. صدور حکم ابطال رأی شماره 26/77/م/ ک مورخ 24/12/82 در رأی صادره (دادنامه 134/87 مورخ 25/3/87) نوشته است: .... نظر به اینکه کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری مرجعی برای حل اختلاف بین مودی و شهرداری بوده و علی‌الاصول می‌بایست بدواً اختلاف فی‌مابین طرفین (سازمان.... و شهرداری) ایجاد شود تا موضوع اختلاف قابل طرح در کمیسیون مربوطه باشد. حال آنکه .... علیهذا نظر به اینکه قبل از وجود اختلاف بین سازمان خواهان و شهرداری پرونده به کمیسیون ماده 77 ارجاع شده است که تشریفات قانونی در این خصوص رعایت نگردیده لذا ادعای خواهان را مقرون به صحت دانسته و مستنداً به ماده 198 قانون آ.د.م – حکم به توقیف عملیات اجرایی و ابطال رأی شماره 26/77/م/ک مورخ 24/12/82 کمیسیون ماده 77 صادر وا علام می‌دارد رأی صادره حضوری محسوب و ظرف مدت بیست روز پس از ابلاغ قابل اعتراض در محاکم محترم تجدیدنظر استان می‌باشد. 
با این مقدمه به کمیسیون ماده77 قانون شهرداری مراجعه می‌کنیم که برابر قسمت نخست این ماده؛ رفع هر گونه اختلاف بین مؤدی و شهرداری در مورد عوارض به کمیسیونی مرکب از نمایندگان وزارت کشور و دادگستری و انجمن شهر ارجاع می‌شود و تصمیم کمیسیون مزبور قطعی است... .
چنانکه قبلاً بیان شد اعضای کمیسیون ماده 77 عبارتند از نمایندگان وزارت کشور، دادگستری و شورای شهر که مستفاد از ماده مذکور با وجود هر سه نماینده کمیسیون تشکیل می‌شود و رسمیت می‌یابد. هر چند با اکثریت آراء رأی صادره قطعی و لازم‌الاجرا است. 
به موجب قانون و مقررات خاص از جمله قانون شهرداری که به برخی از آن‌ها اشاره شد تشریفات ویژه‌ای جهت رسیدگی به عوارض شهرداری پیش‌بینی شده، بدیهی است با توجه به اینکه رسیدگی به موضوعات ویژه در صلاحیت مراجع شبه قضایی چون کمیسیون مانحن فیه قرار گرفته است، ابتدا بایستی مقررات و تشریفات مقرر رعایت شود و در موارد سکوت به مقررات و تشریفات عام دادرسی رجوع می‌گردد به عنوان مثال معمولاً تشریفات ابلاغ در قوانین و مقررات خاص پیش‌بینی نمی‌شود و در این موارد به قواعد مقرر در قانون آ.د.م در بخش تشریفات و آیین دادرسی در کمیسیون‌های شبه قضایی مراجعه می‌شود. 
به جز مفاد ماده 110 قانون شهرداری که مطابق آن در صورت اعتراض مالک موضوع به کمیسیون مذکور در ماده 77 ارجاع خواهد شد. ماده 8 آئین‌نامه اجرایی نحوه رفع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی شهر، بخش،‌شهرک موضوع قانون تشکیلات وظایف و انتخابات شوراهای اسلامی کشور و انتخاب شهرداری مصوب 1375 که در جلسه مورخ 7/7/1378 هیأت وزیران به تصویب رسیده: مرجع رسیدگی به شکایات در مورد میزان. نحوه محاسبه و سایر موضوع‌های مربوط.... در مورد عوارض شهر به ترتیبی است که در ماده (77) قانون شهرداری‌ها مقرر شده است... . 
اگر چه در کمیسیون ماده 100 (تبصره1 الحاقی سال 1345 و اصلاحی 1352) نماینده شهرداری بدون حق رأی برای ادای توضیح شرکت می‌کند، اما در کمیسیون ماده 77 راجع به حضور طرفین وکلا یا نمایندگان آنها قانون سکوت نموده است،‌ولی منعی هم برای حضور آنان دیده نمی‌شود. به هر رو وقتی موجبات رسیدگی فراهم شد قاعدتاً بایستی ابتدا کمیسیون صلاحیت خود را برای رسیدگی احراز نماید آنگاه وارد رسیدگی ‌شود و پس از رسیدگی ختم آن را مبنی بر تعلق یا عدم تعلق عوارض، میزان و مبلغ آن اعلام و اقدام به صدور و امضای رأی که قطعی است ‌نماید. در این راستا بدیهی است رفع اختلاف بین مودی و شهرداری بایستی در چارچوب قوانین و مقررات صورت گیرد و رسیدگی به اختلاف خارج از موضوع عوارض و اذن قانون در صلاحیت کمیسیون مذکور نیست. به نحوی که برای نمونه در رأی وحدت رویه شماره 835 سال 1387 هیأت عمومی دیوان عدالت به دلیل اینکه عوارض و صدور رأی از طرف کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری بر الزام شاکی به پرداخت عوارض مبتنی بر مقررات منسوخه بوده فاقد وجاهت قانونی تلقی شده است. 
علاوه بر این، قسمت پایانی ماده 8 قانون نوسازی و عمران شهری مقرر نموده است: .... رسیدگی به سایر اختلافات ناشی از اجرای این قانون منحصراً‌در صلاحیت کمیسیون رفع اختلافات موضوع ماده 77 قانون شهرداری می‌باشد که مقصود به روشنی معلوم نیست. 
اگر چه رأی کمیسیون ماده 77 قطعی است اما مستفاد از اصل 166 قانون اساسی باید مستدل و مستند به مواد قانون و اصولی باشد که بر اساس آن حکم صادر شده است. زیرا این قاعده مختص دادگاه‌های دادگستری نیست و مراجع شبه قضایی نیز باید این اصل را مراعات نمایند. 
همان‌گونه که ممکن است اختلاف بین مؤدی و شهرداری را کمیسیون ماده 77 رفع نماید یعنی راجع به تعلق یا عدم تعلق عوارض و میزان و مبلغ آن شکایت مؤدی را وارد تشخیص دهد یا به دلیل هم‌سو بودن آن با قانون برعکس مؤدی را بدهکار تشخیص دهد. اما امکان اشتباه‌بودن نظریه کمیسیون منتفی نیست. هر چند رأی آن مرجع قطعی و ظاهراً از اعتبار امر مختومه برخوردار است و قاعدتاً پس از درخواست اجرائیه از سوی شهرداری و صدور آن توسط اجرای ثبت ابلاغ آن شهرداری نحوه وصول طلب را به اجرای ثبت اعلام می‌کند. 
قطع نظر از اینکه آراء قطعی و لازم‌الاجرای مراجع شبه قضایی متعددی، قابل اعتراض است این سئوال مطرح می‌شود که برای رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی مراجع شبه قضایی به طور عام و کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری به طور خاص چه مرجعی صالح است؟ 
در پاسخ می‌توان گفت چون تصمیمات کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری قطعی است و فاقد مرجع تجدیدنظر به معنای خاص می‌باشد در بیشتر موارد اعتراضات و شکایات مطابق بند 2 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری و در برخی وموارد قانون مرجع اعتراض را دادگاه صالح تعیین کرده است (مانند ماده 12 قانون زمین شهری مصوب سال 1366 و یا تبصره 3 ماده 26 قانون تشکیل سازمان نظام پزشکی (مصوب سال 1374) و در پاره‌ای موارد در این خصوص قانون ساکت است؛ مانند رسیدگی به اعتراضات و شکایات مراجع دولتی از هیأت‌ها حل اختلاف کار و کمیسیون‌های موضوع مواد 77 و 100 قانون شهرداری و سایر مراجع مذکور در بند 2 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری که موضوع اخیرالذکر (شکایات مراجع دولتی از تصمیمات کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری) یعنی توجیه حقوقی رأی وحدت رویه شماره 699 مورخ 22/3/1386 هیأت عمومی دیوان عالی کشور، در بخش‌های آتی مورد بررسی قرار خواهد گرفت. مع‌ذلک در اینجا شکایت نسبت به اجرای رأی کمیسیون ماده در اجرای ثبت و اعتراض نسبت به آن از طریق دیوان عدالت اداری را طی دو گفتار مورد بحث و بررسی قرار خواهیم داد:‌
گفتار نخست:‌ رأی کمیسیون و اجرای ثبت 
قسمت اخیر ماده 77 قانون شهرداری پس از اینکه تصمیم کمیسیون را قطعی می‌داند مقرر می‌کند: بدهی‌هایی که طبق تصمیم این کمیسیون تشخیص شود طبق مقررات اسناد لازم‌الاجرا به وسیله اراده ثبت قابل وصول می‌باشد. اجرای ثبت مکلف است بر طبق تصمیم کمیسیون مزبور به صدور اجرائیه و وصول طلب شهرداری مبادرت نماید. در نقاطی که سازمان قضایی نباشد، رییس دادگستری شهرستان یک نفر را به نمایندگی دادگستری تعیین می‌نماید در غیاب انجمن شهر انتخاب نماینده انجمن از طرف شورای شهرستان به عمل خواهد آمد. 
در اینجا می‌بینیم مقنن برای وصول طلب شهرداری در رابطه با عوارض تسهیلات ویژه‌ای پیش‌بینی نموده و به جای اینکه شهرداری برای مطالبه و وصول طلب ناشی از عوارض خود مسیر طولانی رسیدگی قضایی را در دادگاه‌ها بپیماید و در این راستا اقدام به تهیه دادخواست و پرداخت هزینه‌دادرسی،‌ تهیه لایحه و شرکت در جلسات رسیدگی در مراجع قضایی بدوی و تجدیدنظر نموده و مآلاً از طریق دادگاه اقدام به درخواست صدور اجرائیه علیه مدیون مستکف کند، اختیار دارد شیوه سهل و ساده‌ای برگزیند و با درخواست صدور اجرائیه و وصول طلب از طریق اجرای ثبت اقدام نماید، طریقی که برای وصول طلب در مورد مشابه مانند چک، مطالبات تأمین اجتماعی و اسناد رسمی ذمه‌ای در قوانین پیش‌بینی شده است. این شیوه درخواست و دریافت بستان نه تنها باعث آسانی وصول طلب و با هزینه‌ای اندک می‌شود، برای حسن اداره شهر و اجرای طرح‌ها و عمران آبادانی شهر در کوتاه‌مدت مستقیماً تأثیر دارد. 
قسمت پایانی ماده 110 قانون شهرداری نیز به وصول هزینه‌های ناشی از اقدامات و هزینه‌های مندرج در این ماده از طریق اجرای ثبت نظر دارد. همان‌گونه که قبلاً اشاره نمودیم به موجب این ماده (الحاقی1345): نسبت به زمین یا بناهای مخروبه و غیر مناسب با وضع محل و یا نیمه تمام واقع در محدوده شهر که در خیابان یا کوچه یا میدان قرار گرفته‌و ... در صورتی که مالک ظرف پانزده روز از تاریخ ابلاغ به صورت‌حساب شهرداری اعتراض نکرد صوتحساب قطعی تلقی می شود و هر گاه مالک ظرف مهلت مقرره اعتراض کرد موضوع به کمیسیون مذکور در ماده 77 ارجاع خواهد شد صورت حساب‌هایی که مورد اعتراض واقع نشده و همچنین آراء کمیسیون رفع اختلاف مذکور در ماده 77 در حکم سند قطعی و لازم‌الاجرا بوده و اجرای ثبت مکلف است بر طبق مقررات اجرای اسناد رسمی لازم‌الاجرا نسبت به وصول طلب شهرداری اجراییه صادر و به مورد اجرا بگذارد. 
به موجب ماده 181 آیین‌نامه اجرایی مفاد اسناد رسمی لازم‌الاجرا و طرز رسیدگی به شکایت از عملیات اجرائی سازمان ثبت اسناد و املاک (مصوب 1387 رییس قوه قضائیه): برای تقاضای صدور اجرائیه بابت عوارض شهرداری موضوع ماده 77 قانون اصلاح پاره ای از مواد و الحاق مواد جدید به قانون شهرداری مصوب27/11/1345 باید اوراق زیر به ثبت محل تسلیم شود: 1-درخواست نامه مخصوص صدور اجرائیه. 2- رونوشت مصدق رأی کمیسیون حل اختلاف. 3-اخطاریه ابلاغ‌شده رأی مذکور به مؤدی. ضمناً مطابق ماده 182 همین آئین‌نامه:‌در مواردی که شهرداری به استناد ماده 77 قانون شهرداری مصوب 1334 و مواد 8-13 قانون نوسازی و عمران شهری مصوب 1347 و تبصره 1 آن و مواد دیگر از قانون شهرداری از اداره ثبت درخواست صدور اجرائیه می‌نماید باید دلیل قطعیت رأی مذکور در مواد یادشده را نیز اعلام دارد. 
عملیات اجرایی بعد از صدور دستور اجرا (مهر اجرا شود) شروع و هر کس ( اعم از متعهد سند و هر شخص ذی‌نفع) که از عملیات اجرائی شکایت داشته باشد می‌تواند شکایت خود را با ذکر دلیل و ارائه مدرک به رئیس ثبت محل تسلیم کند و رئیس ثبت مکلف است فوراً رسیدگی نموده و با ذکر دلیل رأی صادر کند. 
نظر رئیس ثبت به هر حال برابر مقررات به اشخاص ذینفع ابلاغ می‌شود و اشخاص ذینفع اگر شکایتی از تصمیم رئیس ثبت داشته باشند می‌توانند ظرف ده روز از تاریخ ابلاغ شکایت خود را به ثبت محل و یا هیأت نظارت صلاحیت‌دار تسلیم نمایند تا قضیه برابر بند 8 ماده 25 اصلاحی قانون ثبت در هیأت نظارت طرح و رسیدگی شود (ماده 169 آیین‌نامه اجرایی مذکور). 
ماده 25 قانون ثبت اسناد صدور صلاحیت و وظایف هیأت نظارت را تعیین نموده که به موجب بند 8 آن: رسیدگی به اعتراضات اشخاص نسبت به نظریه رئیس ثبت در مورد تخلفات و اشتباهات اجرایی با هیأت نظارت است. در اینجا این پرسش مطرح می‌شود که آیا شخصی که از دستور اجرای ثبت به شرح فوق شکایت دارد می‌تواند به استناد ماده 1 قانون اصلاح بعضی از مواد قانون ثبت و قانون دفتار رسمی (مصوب سال 1322) اقامه دعوی نماید و از اجرای رأی کمیسیون ماده 77 جلوگیری کند و یا عندالاقتضاء آن را باطل نماید؟ برای یافتن پاسخ مناسب متن ماده مذکور را مرور می‌کنیم: هر کس دستور اجرای اسناد رسمی را مخالف با مفاد سند یا مخالف قانون دانسته یا از جهت دیگری شکایت از دستور اجراء سند رسمی داشته باشد می‌تواند به ترتیب مقرر در آئین دادرسی مدنی اقامه دعوی نماید. فلذا به نظر پاسخ مثبت نیست. زیرا اولاً، تصمیمات کمیسیون ماده 77 در حکم سند قطعی و لازم‌الاجراء بوده نه اینکه سند رسمی باشد تا دستور اجرا را مخالف آن بدانیم، به بیان اخری موضوع سالبه به انتفاء موضع است. ثانیاً، چون دستور مربوط به اجرای سند رسمی نیست، بنابراین اگر مخالف قانون هم باشد چون رأی کمیسیون سند رسمی نمی‌باشد موضوع مصداق ندارد و از این جهت اقامه دعوی موضوعیت ندارد و بالتبع درخواست صدور توقیف عملیات اجرایی آن هم منتفی است. 
اداره حقوقی قوه قضائیه در پاسخ به سئوال مشابهی که شده مطابق نظریه مشورتی شماره 7916/7 مورخ 16/12/75 پاسخ داده است که با توجه به ماده 77 قانون شهرداری‌ها رأی کمیسیون ماده 77 قانون مذکور قطعی و لازم‌الاجراء‌است و اجرای آن نیز از طریق اجرای ثبت صورت می‌گیرد و چنین اجرائیه‌هایی را نمی‌توان مستنداً به ماده 5 قانون اصلاح بعضی از مواد قانون ثبت و قانون دفاتر رسمی ابطال یا توقیف کرد. 
ماده مذکور فقط مربوط به اجرای اسناد رسمی می‌باشد نه آراء صادره از کمیسیون‌ها، البته باید توجه داشت که اگر شکایت از عملیات اجرایی است و ارتباطی با ماهیت موضوع اجرائیه ندارد به عنوان مثال ممکن است مأمور اجرا اقدام به توقیف اموالی نماید که جزء مستثنیات دین می‌باشد در اینجا موضوع متفاوت است و حسب مورد قابل اعتراض نزد رئیس اداره ثبت یا دادگاه عمومی دادگستری است. 
گفتار دوم- دیوان عدالت اداری و آراء کمیسیون موضوع ماده 77
در ماده 77 قانون شهرداری دیدیم که تصمیم کمیسیون موضوع این ماده قطعی است و در ماده 110 همین قانون تصریح شده بود آرای کمیسیون رفع اختلاف مذکور در ماده 77 در حکم سند قطعی و لازم‌الاجرا است. فلذا این سئوال مطرح می‌شود که چرا و چگونه تصمیم قطعی کمیسیون مذکور از سوی اشخاص غیردولتی قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری می‌باشد؟‌برای ورود به بحث و دریافت پاسخ ابتدا اصل 173 قانون اسلامی کشورمان را مرور می‌کنیم:‌به منظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات مردم نسبت به مأمورین یا واحدها یا آیین‌نامه‌های دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری زیر نظر رئیس قوه قضائیه تأسیس می‌گردد. حدود اختیارات و نحوه عمل این دیوان را قانون تعیین می‌کند. 
می‌دانیم که شهرداری به معنای عام دولت و جزئی از آن است و از جهتی از نهادها و موسسات عمومی غیردولتی محسوب می‌شود. به طوری که مطابق ماده 5 قانون محاسبات عمومی کشور (مصوب سال 1366) و به خصوص بند 1 قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب 1373 شهرداری‌ها و شرکت تابع آنان مادام که بیش از 50٪ سهام و سرمایه آنها متعلق به شهرداری باشد. نهاد عمومی و موسسه عمومی و غیردولتی محسوب می‌شود. بنابراین قانون اساسی به عنوان قانون مادر به صورت کلی رسیدگی به موضوع را در صلاحیت دیوان عدالت اداری قرار داده است. 
بند 2 ماده 10 قانون تشکیلات در آیین دادرسی دیوان عدالت اداری هم: رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی هیأت‌های رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسیون‌های مالیاتی، هیأت حل اختلاف کارگر و کارفرما کمیسیون موضوع ماده (100) قانون شهرداری‌ها منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها را در صلاحیت و حدود اختیارات دیوان مذکور قرار داده است. البته در اینجا اگرچه قانونگذار از کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری اسم نبرده (و تنها به کمیسیون ماده100 قانون شهرداری اشاره نموده است) اما ملاحظه کردیم که مفاد ماده یادشده حصری نیست و مقنن با استفاده از عبارت «کمیسیون‌هایی مانند...» برای رعایت اختصار کمیسیون‌ها را به نحو تمثیلی ذکر نموده است و چون کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری هم یکی از این کمیسیون‌ها تلقی می‌شود دلیلی بر مستثنی بودن آن ملاحظه نمی‌شود. بدین‌ترتیب رسیدگی به اعتراض اشخاص غیردولتی از آراء کمیسیون ماده 77 مزبور بخشی از صلاحیت و حدود اختیارات دیوان عدالت اداری محسوب می‌گردد. به بیان دیگر، مبنای قانونی اعتراض به تصمیمات کمیسیون مذکور در دیوان عدالت اداری، بند 2 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی این دیوان است که مطابق تبصره 2 ماده 16 آن مهلت تقدیم دادخواست برای اشخاص داخل کشور سه ماه است برابر تبصره ماده 8 آئین‌نامه اجرایی نحوه وضع و وصول عوارض توسط شوراهای اسلامی و انتخاب شهرداران مصوب 1375 که در تاریخ 7/7/1378 بنا به پیشنهاد وزارت کشور به تصویب هیأت وزیران رسیده است. در این خصوص صراحت بیشتری دارد به طوری که مقرر نموده است:‌در مورد عوارض شهر مرجع رسیدگی به اعتراض از تصمیمات کمیسیون موضوع ماده (77) قانون شهرداری‌ها دیوان عدالت اداری است. 
حال برگردیم به سئوال مطروحه در خصوص اینکه تصمیمات قطعی کمیسیون موضوع ماده 77 قانون شهرداری با چه توجیهی در صورت اعتراض مؤدی بایستی قابل رسیدگی در دیوان عدالت اداری باشد؟ همانگونه که آراء و تصمیمات مراجع قضایی و شبه قضایی احتمالاً عاری از اشتباه و خطا نیست به نحوی که آراء صادره از مراجع قضایی عمدتاً قابل رسیدگی مجدد پیش‌بینی شده و ممکن است قضات در رسیدگی دچار اشتباه شده و به دلایل گوناگون، برخی از قوانین و مقررات را رعایت ننمایند و آراء آن‌ها در مراجع بالاتر نقص شود؛ در مورد کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری نیز چنین است و تصمیمات قطعی فراوانی از این کمیسیون در دیوان عدالت و حتی دادگاههای عمومی و انقلاب مورد رسیدگی و ایراد قرار گرفته و بعضاً نقض شده است. 
موارد عدم رعایت قوانین و مقررات متعدد است مانند اینکه:‌در رسیدگی کمیسیون هر سه عضو حاضر نبوده باشند، مرجع رسیدگی،‌صلاحیت رسیدگی به موضوع را نداشته باشد، تصمیم مورد اعتراض موجه و مدلل نباشد، رأی صادره مستند به قوانین و مقررات منسوخه باشد یا در تطبیق موضوع با حکم قانون و مقررات اشتباه رخ داده باشد به طوری که به نحو خاص آراء متعددی راجع به این کمیسیون و تصمیمات آن منجر به صدور رأی وحدت رویه در دیوان عدالت اداری شده است. 
مثلاً در رأی وحدت رویه شماره هـ/87/878-5/12/1387 موضوع شکایت شرکت بیمه پارسیان به طرفیت شهرداری شیراز می‌خوانیم :.... بنابراین دادنامه شماره 1065 مورخ 19/5/1387 شعبه بیست‌ونهم مبنی بر ورود شکایت و تأیید اعتراض شاکی نسبت به رأی کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری صحیح و موافق قانون می‌باشد... 
و یا دادنامه شماره 266- مورخ 15/12/1377 هیات مزبور مقرر نموده است: چون به صراحت ماده 77 قانون شهرداری رسیدگی به هر گونه اختلاف اعم از تعلق و یا عدم عوارض و میزان و مبلغ آن در صلاحیت کمیسیون مذکور در همان ماده قرار گرفته است، دادنامه 1838 مورخ 24/9/1376 شعبه،‌اول هیأت تجدیدنظر دیوان در حدی که بدین معنی است موافق اصول و موازین قانونی تشخیص داده می‌شود... . 
فلذا به تصریح بند 2 ماده 10 قانون تشکیلات و آئین دادرسی دیوان عدالت اداری، این مرجع به اعتراضات و شکایات از کمیسیون‌ها و غیره منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت است با آنها رسیدگی می‌کند. 
بدین ترتیب ملاحظه می‌کنیم که رسیدگی به شکایات و اعتراضات از تصمیمات قطعی کمیسیون مورد بحث (در مورد اشخاص غیر دولتی و عمومی) در صلاحیت دیوان عدالت اداری است و صلاحیت این دیوان نسبت به دادگاه‌های عمومی و انقلاب از نظر صلاحیت ذاتی خواهد بود. بنابراین در صورتی که شاکی ضمن طرح شکایت خود یا پس از آن مدعی شود که اجرای اقدامات یا تصمیمات قطعی کمیسیون مذکور سبب ورود خسارتی می‌گردد که جبران آن غیر ممکن یا متعسر است می‌تواند تقاضای صدور دستور موقت نماید. و دیوان مطابق مواد 34 لغایت 40 قانون خود اقدام خواهد کرد. و درخواست دستور موقت در این خصوص از محاکم دادگستری فاقد وجاهت قانونی است. شایان ذکر اینکه، چنانچه ادعای شهرداری در کمیسیون رد شود، به دلایل پیش گفته نمی‌تواند به دیوان عدالت مراجعه و شکایت نماید، چرا که دیوان عدالت اداری تنها مرجع رسیدگی به شکایت علیه دستگاه‌های دولتی و نهادهای عمومی است که شرح آن گذشت و شهرداری عندالاقتضاء جهت شکایت از مفاد آراء کمیسیون ماده 77 قانون خود به دادگاه‌های عمومی و انقلاب مراجعه می‌کند. 
در راستای توجیه ضرورت قابل اعتراض‌بودن تصمیمات کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری و وحدت ملاک و تشابه این کمیسیون با ماده 100 قانون شهرداری خالی از فایده نیست بیان نماییم که به موجب تبصره 10 آن، آراء صادره از کمیسیون اخیرالذکر قابل اعتراض است و مرجع رسیدگی به این اعتراض کمیسیون دیگر ماده صد خواهد بود که اعضای آن غیر از افرادی می‌باشند که در صدور رأی قبلی شرکت داشته‌اند و رأی این کمیسیون قطعی است. بدین ترتیب، اگر چه اعضای کمیسیون ماده 77 علی‌القاعده بی‌طرف، کارآمد، مورد اعتماد و مشرف به قوانین و مقررات می‌باشند و به نحوی در مورد اختلافات بین طرفین عادلانه داوری می‌نمایند. اما، به هر رو در معرض اشتباه اند هستند. لذا، پیش‌بینی مرجع تجدیدنظر برای رسیدگی و اطمینان بیشتر از صحت رأی صادره این کمیسیون ضروری است که اینک حسب مورد دیوان عدالت اداری یا دادگاه‌های عمومی و انقلاب به اعتراضات و شکایات مؤدی از تصمیمات مرجع مذکور رسیدگی می‌نمایند. 
در ادامه پاسخ به مسئله مطروحه، ممکن است ایراد شود چون تصمیمات کمیسیون مورد بحث قطعی است. بنابراین از اعتبار امر مختومه برخوردار خواهد بود. موضوعی که از جمله ایرادات مطروحه در بند 6 ماده 84 قانون آیین دادرسی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی و یا بند ث ماده 53 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری است. اما این ایراد وارد نیست. چرا که اولاً، آنگونه که برخی نوشته‌اند: اعتبار امر قضاوت‌شده ویژه آراء‌است، بنابراین چنانچه تصمیم ویژگی اداری داشته باشد از چنین اعتباری برخوردار نیست. ثانیاً‌، دیوان عدالت اداری نخستین بار است که خود به دعوای مطروحه رسیدگی می‌نماید و قبلاً به آن رسیدگی نکرده؛ بلکه کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری به موضوع رسیدگی نموده است. ثالثاً، با مجوز قوانین و مقررات دیوان مزبور به اعتراض و شکایت رسیدگی می‌نماید. 
البته زمانی که دستگاه دولتی و عمومی به تصمیم صادره از کمیسیون موضوع ماده 77 قانون شهرداری اعتراض دارد رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات در صلاحیت و حدود اختیارات دیوان عدالت اداری نیست. زیرا،‌اولاً نص اصل 173 قانون اساسی و استفاده این قانون از واژه‌ی «مردم» در اصل مزبور (با توجه به معنوی لغوی و عرفی کلمه مردم)‌منصرف از دستگاه‌های دولتی و اجرایی است. ثانیاً، هدف از تشکیل دیوان عدالت اداری که در ماده 1 قانون آن بیان شده است رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات مردم است. نه دولت، ثالثاً، آراء وحدت رویه متعدد دیوان عدالت اداری از جمله هـ/73/201 مورخ 19/2/1375 که برابر آن: شکایات و اعتراضات واحدهای دولتی در هیچ مورد قابل طرح و رسیدگی در شعب دیوان عدالت اداری نمی‌باشند(دادنامه‌های 36، 38، 39- 10/7/68) موید این امر است.
با توجه به مطالب یاد شده دستگاه‌های دولتی ناگزیر بودند برای رسیدگی به اعتراضات خود از تصمیمات کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری به دادگاههای عمومی و انقلاب مراجعه نمایند. که در این راستا بعضی از این مراجع در مواجهه با دادخواست دستگاه‌های اجرایی (دولتی) به خواسته صدور حکم به ابطال رأی کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری، دعوی را به دلیل قطعی و لازم‌الاجرا بودن رأی کمیسیون مذکور غیر قابل استماع تشخیص و قرار رد آن را صادر و اعلام می‌نمودند و برخی با وارد دانستن دعوی عندالاقتضاء حکم به ابطال رأی کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری صادر و اعلام می‌کردند که مآلاً هیأت عمومی دیوان عالی کشور با اکثریت آراء طی رأی شماره 699-22/3/1386 شکایت سازمان‌های دولتی از تصمیمات کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری‌ها در مراجع دادگستری را قابل استماع و رسیدگی دانست که تحلیل حقوقی این رأی موضوع اصلی این تحقیق را تشکیل می‌دهد و در فصول آینده به آن بیشتر پرداخته می‌شود. 
بخش دوم:‌رأی وحدت رویه و اعتراض مراجع دولتی به تصمیم کمیسیون ماده 77 
فصل نخست: تاریخچه رأی وحدت رویه دیوان عالی کشور و رأی شماره 699-22/3/86 
در مباحث گذشته با کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری، صلاحیت، نحوه رسیدگی، صدور و اجرای رأی قطعی آن کمیسیون آشنا شدیم. (از آنجا که در مورد مرجع رسیدگی‌کننده به شکایت مراجع دولتی از تصمیمات کمیسیون موضوع ماده 77 یاد شده آراء‌مختلف صادر گردیده بود،‌بخش نخست را انتخاب کردیم و اینک با شناختی که پیرامون کمیسیون مذکور پیدا نمودیم به بحث اصلی که:‌تحلیل حقوقی رأی وحدت رویه شماره 699-22/3/1386 هیأت عمومی دیوان عالی کشور است، باز می‌گردیم و در این راستا ابتدا تاریخچه رأی وحدت رویه و سپس نحوه شکل‌گیری رأی مورد نظر را بررسی خواهیم کرد. 
می‌دانیم که وظیفه دیوان عالی کشور صرفاً‌فصل دعاوی نیست؛ بلکه با صدور رأی وحدت رویه در موارد فراوانی قضات دادگاه‌ها را در تفسیر و اجرای قوانین هدایت می‌کند. از آراء وحدت رویه در قوانین گوناگون نام برده شده، مع‌ذلک در مراجعه به قانون اساسی تنها در اصل 161 این قانون وحدت رویه دیوان عالی کشور مورد اشاره قرار گرفته است. البته قبل از اینکه ایجاد وحدت رویه قضایی در قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران یکی از وظایف دیوان عالی کشور محسوب شود؛
طبق قوانین سال 1328 و 1337 هم دیوان مزبور این تکلیف را به عهده داشت. یعنی قانون اساسی ما این شیوه را پذیرفته است. بعلاوه، در ماده 270 قانون آیین دادرسی کیفری (آزمایشی-1378) و ماده 471 قانون آیین دادرسی کیفری مصوب 4/12/1392 این تکلیف رئیس دیوان عالی یا دادستان کل کشور به طور رسا و مشروح بیان گردیده است. 
در اینجا لازم به یادآوری است که رأی دیوان عالی کشور نوعی تفسیر قانون و در حکم آن است. بنابراین در مورد مغایرت قانون اساسی و موازین شرعی به نظر می‌رسد شورای نگهبان می‌تواند نسبت به آن اظهارنظر نماید. راجع به صلاحیت و تکلیف دیوان عدالت اداری برای صدور رأی وحدت رویه در ماده 20 قانون آن دیوان (سال 1360) ماده 20 اصلاحی (1378) و 19 (بند2و3) و 43(مصوب 1385) 89 و 90 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (مصوب 1390) اختیارات و شرایطی پیش‌بینی شده است به طوری که ماده 89 اخیر مقرر می‌کند: هر گاه در موارد مشابه، آراء‌متعارض از یک یا چند شعبه دیوان صادر شده باشد، رئیس دیوان موظف است به محض اطلاع، موضوع را ضمن تهیه و ارائه گزارش در هیأت عمومی دیوان مطرح نماید. هیات عمومی پس از بررسی و احراز تعارض و اعلام رای صحیح، نسبت به صدور رای اقدام می نماید این رای برای شعب دیوان و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم‌الاتباع است. اثر آراء وحدت رویه مذکور نسبت به آینده است و موجب نقض آراء سابق نمی‌شود لکن.... با این مقدمه ابتدا رأی نخست که موضوع مورد نظر ما ارتباط کمتری دارد را ذکر می‌کنیم و آن‌گاه در مورد رأی وحدت رویه شماره 699 مورخ 22/3/1386 هیأت عمومی دیوان عالی کشور بحث خواهیم نمود. 
در رأی وحدت رویه شماره 602 مورخ 26/10/1373، بانک ملی ایران شعبه بروجرد به قسمتی از رأی هیأت‌های تشخیص و حل اختلاف کار اعتراض می کند و نهایتاً شعبه 24 دیوان عالی کشور در مورد آن چنین رأی داده است:‌بانک ملی ایران همانطور که از نامیش پیداست جزئی از اجزاء دولت محسوب نمی‌گردد و شرکت دولتی نمی‌باشد. بنابراین رسیدگی در این پرونده در صلاحیت دیوان عدالت اداری تشخیص و ضمن فسخ قرار عدم صلاحیت دیوان مذکور، مقرر می‌گردد پرونده اعاده ‌شود. در پرونده مشابه دیگری، مآلاً شعبه اول دیوان عالی کشور پس از رسیدگی چنین رأی داده است:‌نظر به اینکه خواهان دعوی (بانک ملی‌ایران) از جمله شرکت‌های تجاری دولتی و خوانده دعوی نیز مرجعی است دولتی. لذا با عنایت به ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری و آراء وحدت رویه شماره 37و 38 و 39-10/7/68 هیأت عمومی دیوان مذکور و اصل 173 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران قرار عدم صلاحیت صادره از شعبه اول دیوان عدالت اداری را صحیح و منطبق با موازین قانونی تشخیص و با فسخ قرار عدم صلاحیت صادره از دادگاه حقوقی یک بروجرد حل اختلاف می‌گردد، پرونده جهت رسیدگی ماهوی به دادگاه یک بروجرد ارسال شود. در این پرونده نماینده دادستان کل کشور عقیده داشته: نظر به اینکه با تصویب قانون ملی‌شدن بانکها کلیه بانکهای کشور ملی اعلام گردیده، بنابراین بانک ملی ایران از مؤسسات دولتی محسوب است و چون برابر ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری، مرجع مزبور به مواردی رسیدگی می‌نماید که شکایت از ناحیه اشخاص حقیقی و حقوقی غیر دولتی طرح شده باشد، بنابراین رسیدگی به دعوی مطروحه از حدود صلاحیت دیوان عدالت اداری خارج بوده و در صلاحیت دادگاه‌های عمومی داگستری است. علیهذا رأی شعبه اول دیوان عالی کشور که بر این اساس صادر شده موجه تشخیص و معتقد به تأیید آن می‌باشم. 
سرانجام چون بین شعبه اول و 24 دیوان عالی کشور در دو مورد کاملاً مشابه آراء مختلفی صادر گردیده و تقاضای طرح موضوع در هیأت عمومی دیوان عالی کشور شده است، پس از طرح موضوع و قرائت گزارش و بررسی اوراق پرونده و استماع عقیده نماینده دادستان کل کشور، رؤسا و مستشاران شعب کیفری و حقوقی دیوان عالی کشور راجع به این موضوع مشاوره نموده و اکثریت اعضاء به این شرح رأی داده‌اند: 
رأی وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عالی کشور 
حدود صلاحیت و اختیارات دیوان عدالت اداری که بر اساس اصل یکصد و هفتاد و سوم قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران تشکیل گردیده در ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری مصوب سال 1360 معین و مشخص شده و مبتنی بر رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از تصمیمات و اقدامات واحدهای دولتی اعم از وزارتخانه‌ها و سازمانها و مؤسسات و شرکتهای دولتی و نیز تصمیمات و اقدامات مأمورین واحدهای مذکور در امور راجع به وظائف آنها است و به صراحت مواد 4 و 5 قانون محاسبات عمومی کشور مصوب سال 1366 و تبصره ذیل ماده 5 قانون مزبور و قانون فهرست نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی مصوب 19/4/1373 و قانون ملی‌شدن بانک‌ها و نحوه اداره امور بانکها و متمم آن مصوب شورای انقلاب جمهوری اسلامی ایران بانک ملی شرکتی دولتی محسوب و واجد شخصیت حقوقی مستقل است و با این وصف شکایت آن نسبت به آراء صادره از هیأت‌های حل اختلاف مستقر در وزارت کار و امور اجتماعی موضوع ماده 159 قانون کار مصوب سال 1369 قابل طرح در دیوان عدالت اداری نیست بنا به مراتب رأی شعبه اول دیوان عالی کشور در حدی که با این نظر مطابقت دارد صحیح و قانونی تشخیص و تأیید می‌شود این رأی طبق ماده واحده قانون مربوط به وحدت رویه قضائی مصوب تیرماه 1328 برای شعب دیوان عالی کشور و دادگاهها در موارد مشابه لازم‌الاتباع است. 
در این رأی، اگر چه صراحتاً درج نشده است که آراء مراجع شبه قضائی مانند هیأت‌های حل اختلاف کار و کمیسیونهایی مانند 77 و 100 قانون شهرداری که به ضرر وزارتخانه‌ها و سازمانها، موسسات و شرکتهای دولتی صادر شده است، قابل رسیدگی در مراجع قضائی دادگستری است. اما، به طور غیرمستقیم چنین استفاده و استنباطی از رأی مزبور می‌توان نمود. زیرا، اولاً در این رأی (دیوان عالی کشور) به دلیل دولتی‌بودن بانک ملی ایران، شکایت آن بانک را قابل طرح در دیوان عدالت اداری ندانسته است. یعنی، در این رأی هیچ منعی برای طرح شکایت شرکت دولتی یا سایر مراجع دولتی از چنین آرائی در مراجع قضائی دیده نمی‌شود و به حکم قاعده اثبات شی نفی ماعدا نمی‌کند. ممنوعیت رسیدگی دیوان عدالت اداری، به دعوای دستگاهها و شرکتهای دولتی، مانع رسیدگی مراجع قضائی به این گونه دعاوی تلقی نخواهد شد؛ ثانیاً، صرفنظر از اینکه در این رأی به نحوی رأی شعبه اول دیوان عالی کشور تأیید شده است و این شعبه با فسخ قرار عدم صلاحیت صادره از دادگاه حقوقی یک بروجرد،‌حل اختلاف نموده و پرونده را جهت رسیدگی ماهوی به دادگاه حقوقی یک بروجرد ارسال نموده است؛ عقیده نماینده دادستان کل کشور مبنی بر اینکه رسیدگی به دعوی مطروحه از حدود صلاحیت دیوان عدالت اداری خارج بوده (و در صلاحیت دادگاههای عمومی دادگستری است) توسط اعضای هیأت عمومی دیوان عالی کشور، پذیرفته شده است. منتها قسمت دوم نظر ایشان مبنی بر اینکه؛ دعوی مطروحه در صلاحیت دادگاههای عمومی دادگستری است، در رأی وحدت رویه نیامده است. بدین ترتیب می‌بینیم که دیوان عالی کشور،در واقع و آرام آرام به سوی نظریه‌ای گام بر می‌دارد که بر مبنای آن، آراء و تصمیمات قطعی مراجعی که در بند 2 ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری درج شده است( اگر علیه دستگاهها و شرکتهای دولتی باشد) مراجع دولتی برای اعتراض و شکایت به آنها بایستی به دادگاههای عمومی دادگستری مراجعه نمایند. به گونه‌ای که، در رأی وحدت رویه شماره 699 مورخ 22/3/1386 هیأت عمومی دیوان عالی کشور این نظر با وضوح بیشتری دیده می‌شود. 
راجع به این رأی، شرکت دخانیات ایران، دادخواستی به طرفیت شهرداری تهران، اداره کل درآمد و کمیسیون ماده 77 شهرداری به خواسته حکم به ابطال رأی کمیسیون موضوع ماده مرقوم تقدیم نموده که دادگاه عمومی رسیدگی‌کننده با این استدلال که قانونگذار آراء قطعی صادره از مراجع غیردادگستری از جمله کیمسیون ماده 77 شهرداری را حسب ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری، تنها در آن دیوان قابل طرح دانسته و در این باره نصی دایر بر رسیدگی در دادگاههای عمومی به آراء قطعی مراجع مذکور وجود ندارد، بنابراین چون خواهان شخص دولتی است دعوی را غیر قابل استماع تشخیص و قرار رد آن را صادر و اعلام می‌نماید. به دنبال تجدیدنظر خواهی شرکت دخانیات، پرونده در شعبه ششم دادگاه تجدیدنظر استان تهران مورد رسیدگی قرار گرفته و شعبه مذکور با این استدلال که در ماده 77 قانون شهرداری‌ها آراء کمیسسیون مذکور قطعی و لازم‌الاجراء دانسته شده، نتیجتاً دادنامه بدوی را عیناً تأیید می نماید. ولی در پرونده دیگری که شبیه این پرونده بوده است، شرکت دخانیات ایران دادخواستی به طرفین شهرداری منطقه 16 و کمیسیون ماده 77 شهرداری این منطقه که متضمن محکومیت آن شرکت به پرداخت عوارض مورد اختلاف شرکت مذکور و شهرداری می‌باشد، تقدیم که مرجع رسیدگی با وارد دانستن دعوا، حکم به ابطال رأی کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری مزبور صادر و اعلام می‌کند و به دنبال اعتراض شهرداری منطقه 16 به این رأی، پرونده به دادگاه تجدیدنظر استان تهران ارسال که رسیدگی آن به شعبه 35 این دادگاه ارجاع می‌گردد و نتیجتاً‌ شعبه مذکور با رد اعتراض شهرداری، رأی بدوی را عیناً تأیید می‌نماید. بدین ترتیب و بر اساس گزارش دادگستری کل استان تهران، در مورد مرجع رسیدگی‌کننده به شکایت مرجع دولتی از تصمیمات کمیسیون موضوع ماده 77 قانون شهرداری، آراء مختلف و دو رأی متهافت، در موضوع واحد، صادر گردیده است. 
در این خصوص نظریه دادستان کل کشور آن است که: ... نتیجه فقدان صلاحیت دیوان عدالت اداری(موجب) غیرقابل استماع‌بودن شکایات مراجع مذکور نمی‌باشد. بلکه با انصراف صلاحیت استثنائی دیوان عدالت اداری طبق اصول کلی و صلاحیت عام مراجع قضایی دادگستری به شرح اصل 159 قانون اساسی، موضوع قابل استماع و رسیدگی در محاکم عمومی ذیصلاح خواهد بود. بدین‌ترتیب، اکثریت اعضای شرکت کننده در جلسه هیأت عمومی دیوان عالی کشور به این شرح مبادرت به صدور رأی وحدت رویه هیأت عمومی نموده‌اند. 
رأی شماره 699-22/3/1386 وحدت رویه هیأت عمومی
قانون گذار برای آراء صادره از مراجع غیردادگستری نوعاً مرجعی را برای رسیدگی به اعتراضات و رفع اشتباهات احتمالی تعیین نموده است، در حالی که برای رسیدگی به اعتراض نسبت به آراء کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری که ابتدائاً رسیدگی ‌نماید چنین مرجعی پیش‌بینی نشده است، بنا به مراتب، همان‌طور که به موجب اصل یکصد و هفتادو سوم قانون اساسی و ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری مردم می‌توانند اعتراضات خود را در دیوان عدالت اداری مطرح نمایند، سازمان‌های دولتی نیز می‌توانند برای رفع هر نوع تخلف احتمالی از قانون، در صدور آراء کمیسیون ماده 77 از حیث نقض قوانین یا مقررات و مخالفت با آنها، به مراجع دادگستری که مرجع تظلم عمومی است مراجعه نمایند و به نظر اکثریت اعضاء هیأت عمومی دیوان عالی کشور رأی شعبه 35 دادگاه تجدیدنظر استان تهران در حدی که با این نظر تطابق داشته باشد صحیح تشخیص می‌گردد. این رأی به موجب ماده 270 قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور کیفری در مورد مشابه برای شعب دیوان عالی کشور و دادگاهها لازم‌الاتباع است. 
بر اساس نص این رأی، سازمان‌های دولتی می‌توانند برای رفع هر نوع تخلف احتمالی از قانون، در صدورآراء کمیسیون ماده 77 از حیث نقض قوانین یا مقررات و مخالفت با آنها به مراجع دادگستری که مرجع تظلم عمومی است مراجعه نمایند. اما در پیرامون این رأی وحدت رویه، مسائلی هم وجود دارد که در ادامه تلاش خواهد شد به آنها پاسخ مقتضی داده شود. 
فصل دوم: وجودنداشتن حق اعتراض برای مراجع دولتی از تصمیمات کمیسیون 
قطع نظر از مفاد رأی وحدت رویه موضوع این نوشتار، قائلین به عدم وجود حق اعتراض مراجع دولتی و عمومی از تصمیمات کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری در دادگاههای عمومی را به دو دسته می‌توان تقسیم نمود و دلایل و توضیحات هر یک از آنان را مورد بحث و بررسی و نقد قرار داد: 
گروهی دلیل عدم امکان اعتراض دستگاه‌های دولتی و عمومی را قطعی و لازم ‌الاجرا بودن تصمیم کمیسیون یاد شده می‌دانند اعتبار امر مختومه را مانع رسیدگی تلقی می‌کنند. وانگهی پیش‌بینی نشدن مرجع اعتراض در قوانین را توجیهی برای این اعتقاد خود می‌دانند و عده‌ای هر چند دادگاه‌های عمومی را صلاح به رسیدگی قسمت اعتراض مراجع دولتی نمی‌دانند اما دیوان عدالت اداری را مرجع اعتراض به آراء کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری از سوی دستگاه‌های اجرایی می‌دانند. یعنی همان‌گونه که این دیوان به اعتراضات اشخاص حقوق خصوصی از تصمیمات کمیسیون مذکور رسیدگی می‌کند به اعتراض دستگاه‌های دولتی و عمومی از رأی کمیسیون ماده 77 هم می‌تواند رسیدگی کند. بدین ترتیب در ادامه طی دو مبحث نظریات مطرح شده را مورد بحث، بررسی، تحلیل و نقد قرار می دهیم. 
مبحث نخست- آراء کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری و اعتبار امر قضاوت‌شده 
در اینجا ضمن ارائه برخی از ایرادات وارده به نظریه امکان رسیدگی دادگاههای عمومی به اعتراض واحدهای دولتی از آراء کمیسیون ماده 77 مزبور تلاش می‌شود پاسخ ایرادات مطروحه بیان گردد. از ظاهر و نص مندرجات ماده 77 قانون شهرداری مفهوم قطعی و لازم‌الاجرابودن تصمیم کمیسیون مذکور استنباط می‌شود و از قسمت اخیر ماده 110 همین قانون که آراء کمیسیون رفع اختلاف مذکور در ماده 77 را در حکم سند قطعی و لازم‌الاجرا می‌داند. جز این حکمی دیده نمی‌شود. 
وانگهی به بند 2 ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری هم ایراد وارد است. زیرا، اولاً طبق اصل 173قانون اساسی؛ بمنظور رسیدگی به شکایات، تظلمات و اعتراضات «مردم» نسبت به مأمورین یا واحدها یا آئین‌نامه‌ها دولتی و احقاق حقوق آنها، دیوانی به نام دیوان عدالت اداری تأسیس گردیده است و اشخاص و دستگاه‌های دولتی نه تنها «مردم» نیستند، بلکه از قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری (ماده 1و10) نیز استفاده نمی‌شود که مراجع دولتی بتوانند به آراء کمیسیون مذکور اعتراض نمایند. ثانیاً، در گذشته این قبیل آراء قطعی، در هیچ مرجعی برای شکایت از آن‌ها وجود نداشته و قطعی و لازم‌الاجرا بوده است. به قولی: ‌این مسائلی که در بند 2 ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری است (فعلاً بند 2 ماده 10) هیچ اجازه‌ای نداده است که ...، منحصراً دیوان عدالت اداری می‌تواند به این موضوعات رسیدگی نماید. به بیان دیگر در پاسخ به ایراد عنوان‌شده می‌توان گفت اگر چه ایرادات مطروحه قابل تأمل است اما بی‌پاسخ نیست. که در ادامه تلاش می‌شود به آنها در حد وسع و اختصار پاسخ داده شود:
الف) درست است که تا قبل از تصویب قانون دیوان عدالت اداری ظاهراً‌ آراء کمیسیون ماده 77 قابل اعتراض نبوده و به بیان دیگر، مرجعی برای رسیدگی به اعتراض اشخاص از تصمیمات آن کمیسیون وجود نداشته است. اما با تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و قانون دیوان عدالت اداری کشورمان قانوناً رسیدگی به اعتراض به تصمیم کمیسیون ماده 77 تجویز شده است که بند 2 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری گویای آن است. یادآوری می‌شود که کمیسیون‌های مندرج در بند مذکور تمثیلی است و عدم ذکر کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری قانون در دیوان عدالت اداری مانع رسیدگی در آن دیوان به شکایت مربوط نمی‌باشد. 
ب) اگر در اصل 173 به «مردم» اشاره شده و در ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری، رسیدگی به شکایت اشخاص حقیقی یا «حقوقی» مطرح گردیده است این ایراد (شورای نگهبان ممکن بود مطرح کند که قانون مذکور به هر رو تصویب و لازم‌الاجراء شده است. بنابراین ایراد مذکور وارد نیست. مضافاً اینکه عبارت اشخاص «حقوقی» مندرج در بند 1 ماده 10 قانون یاد شده، مطلق است و شامل دولتی و غیردولتی است و در بند 2 همان ماده نیز اعتراضات و شکایات «مطلق» می‌باشد و شامل واحدهای دولتی هم می‌گردد. اگر چه با توجه به ماده 1 قانون دیوان عدالت اداری و آراء وحدت رویه آن مرجع، دستگاه‌های دولتی نمی‌توانند برای اینگونه موارد به دیوان عدالت اداری مراجعه کنند و ما نیز به این موضوع اعتقاد داریم و راجع به آن بعداً‌ بحث خواهیم کرد. 
2. با تصریح قانون و قطعیت رأی کمیسیون و عدم قابلیت طرح در دیوان عدالت اداری از ناحیه نهادهای دولتی، رأی کمیسیون برای نهادهای دولتی لازم‌الاجرا است. در ضمن راجع به مجوز اعتراض واحدهای دولتی به رأی کمیسیون مزبور حکمی دیده نمی‌شود و قانون ساکت است. 
در پاسخ به این ایراد در مورد قطعی‌بودن رأی کمیسیون و عدم قابلیت طرح در دیوان عدالت اداری از سوی واحدهای دولتی، قبلاً پاسخ دادیم و در اینجا معتقدیم اولاً، بر اساس قاعده: «الجمع مهما امکن اولی من الطرح»، مفاد اصل 159 قانون اساسی که دادگستری را مرجع رسمی تظلمات و شکایات می‌داند، این حق را به دستگاه‌های اجرایی می دهد( یا مانع نمی‌شود) تا چنانچه رأی کمیسیون ماده 77 برخلاف قوانین و مقررات بود و موجب گردید به ناحق دستگاه دولتی در این کمیسیون محکوم به پرداخت مبلغی آن هم از بودجه دولت و بیت‌المال گردد، مانند اشخاص (غیردولتی)، بتواند به رأی کمیسیون مزبور اعتراض نماید. منتها چون در این راستا راه مراجعه به دیوان عدالت اداری بسته است، لذا از طریق دادگاههای عمومی(دادگستری) اقدام به طرح شکایت می‌نماید. از اصول 61 و 167 قانون اساسی نیز این حق مستفاد می‌شود که برای حفظ حقوق عمومی و گسترش عدالت و رفع سکوت احتمالی، دادگاههای عمومی حقوقی دادگستری، به موضوع رسیدگی و رأی شایسته صادر نمایند. از باب وحدت ملاک نیز در مورد مشابه، مفاد رأی هیأت عمومی عالی کشور (رأی شماره 602 مورخ 26/10/1374 شعبه اول دیوان عالی کشور) که بر اساس آن شکایت بانک ملی ایران (شرکت دولتی) در اعتراض به رای هیأت تشخیص و حل اختلاف اداره کار و امور اجتماعی مقرر نموده پرونده جهت رسیدگی ماهوی به دادگاه حقوقی 1 بروجرد ارسال شود، دلالت دارد که اعتراض دستگاه دولتی از رأی قطعی کمیسیون ماده 77 کمیسیون مورد بحث نیز دادگاه عمومی خواهد بود. 
3- رأی کمیسیون مورد بحث از اعتبار امر مختومه برخوردار است و با توجه به قطعی و لازم‌الاجرا بودن آن قابل تجدیدنظر در دادگاه عمومی نیست و بند 6 ماده 84 قانون آیین دادرسی مدنی، مؤید این امر است. 
به بیان دیگر، به طوری که برخی از اساتید نوشته‌اند:‌همان‌گونه که آرای دادگاه‌های عمومی از اعتبار امر قضاوت‌شده بهره‌مند است آرای مراجع استثنایی و خارج از دادگستری نیز از این امتیاز استفاده می‌کنند برای مثال تصمیمی که هیأت حل اختلاف شهرداری یا مالیاتی، در باب استحقاق دولت می‌گیرد قاطع است و هیچ دادگاهی نمی‌تواند به آن دعاوی دوباره رسیدگی کند. 
در پاسخ می‌توان گفت: الف- درست است که آراء کمیسیون ماده 77 قطعی است و مانند آراء کمیسیون ماده 100 قانون شهرداری، آراء مراجع حل اختلاف مندرج در قانون کار یا قانون رسیدگی به تخلف اداری کارکنان دولت قابل تجدیدنظر نمی‌باشد اما، قطعی بودن آن ها مانع رسیدگی بعدی نیست. زیرا، تا این آراء قطعی نباشد برای نمونه دیوان عدالت اداری نمی‌تواند به اعتراض نسبت آن ها رسیدگی نماید و به طوری که برخی نوشته‌اند: منظور از «قطعیت»‌این آراء و تصمیمات آن است که «تصمیم اداری مذکور در چارچوب سازمان اداری وضع کننده دیگر قابل تجدیدنظر نبوده و بدون نیاز به سایر تشریفات می‌توان آنرا اجرا نمود»‌ 
به علاوه، مفهوم اعتبار امر مختومه در اینجا، آن می تواند باشد که اگر موضوع از سوی شاکی مجدداً در کمیسیون ماده 77 که به موضوع رسیدگی‌نموده، مطرح گردد، کمیسیون به اعتبار امر مختومه استناد می‌کند چرا که یک بار به آن رسیدگی نموده و رأی قطعی صادر کرده است. 
ب)‌ اعتبار امر قضاوت‌شده ویژه آراست؛ بنابراین چنانچه تصمیم‌ ویژگی اداری داشته باشد از چنین اعتباری برخودار نیست. وانگهی اعبتار امر مختومه مطابق بند 6 ماده 84 قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی در مورد آراء دادگاههای عمومی حقوقی است که دعوای طرح شده بین طرفین رسیدگی شده و نسبت به آن مآلاً رأی قطعی صادر شده است و نمی‌توان حکم این بند را به آراء کمیسیون ماده 77 مورد بحث سرایت داد. چرا که به همین آراء قطعی و لازم‌الاجرا کمیسیون در مورد اشخاص غیردولتی دیوان عدالت اداری رسیدگی و عندالاقتضاء آن را نقض می‌نماید. به بیان دیگر، رأی قطعی یعنی رأیی که غیر قابل تجدید‌نظر از طرق عادی شکایت مانند واخواهی، تجدیدنظر در مراجع قضایی است. بنابراین، در اینجا قاعده فارغ دادرس به معنای خاص آن نیست و حسب مورد قضات دیوان عدالت اداری و دادگاه‌های عمومی حقوقی می‌توانند به آرای قطعی کمیسیون ماده 77 رسیدگی و رأی مقتضی صادر نمایند در این خصوص نمونه‌ای از آراء صادره را می‌آوریم که نشان می‌دهد برخی دادگاه‌ها باستناد امر مختومه قرار رد دعوی خواهان که واحدی دولتی می‌باشد را صادر نموده اند خواهان سازمان....
خوانده:‌شهرداری خواسته توقیف عملیات اجرایی 
رأی دادگاه 
در خصوص دادخواست سازمان... به طرفیت شهرداری.... به خواسته 1.توقیف عملیات اجرایی 2. صدور حکم به ابطال رای شماره 26/77 م-ک مورخ 24/12/82 دادگاه با مداقه در اوراق پرونده نظر به اینکه آراء‌صادره از کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری به صراحت ماده اخیر‌الذکر قطعی و لازم‌الاجرا می‌باشد و اعتراض و رسیدگی در مورد آراء قطعی جز موارد مصرحه وجاهت قانونی نداشته و موضوع اعتبار امر مختومه داشته است به استناد ماده 77 قانون شهرداریها و مفهوم مخالف ماده 2 قانون آیین دادرسی مدنی قرار رد دعوی خواهان را صادر و اعلام می‌نماید. رأی صادره ظرف 20 روز پس از ابلاغ قابل تجدیدنظر در مرجع تجدیدنظر استان...... می‌باشد. 
دادرس شعبه دوم دادگاه عمومی.
ما حصل بحث این است که ایراد مندرج در بند 6 ماده 84 قانون آیین دادرسی مدنی دادگاه‌های عمومی و انقلاب در امور مدنی و امر مختومه در خصوص آراء صادره از کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری مصداق ندارد. و قابل طرح نیست و قطع نظر از مفاد رأی وحدت رویه شماره 699-22/3/1386 هیأت عمومی دیوان عالی کشور، می‌توان گفت: ‌اولاً، این آراء قطعی در مورد اشخاص حقیقی و حقوقی حقوق خصوصی در دیوان عدالت اداری قابل رسیدگی است و این ایراد موجه نمی‌باشد. ثانیاً، با تدقیق در بند مذکور این نتیجه حاصل می‌شود که حکم قطعی در چنین مواردی باید از محاکم قضایی صادر شده باشد. ثالثاً، در موضوع مورد بحث اولین است که دادگاه‌های عمومی به آن رسیدگی می‌نمایند یعنی قبلاً‌رأی از مرجع قضایی دادگستری و دادگاه صادر نشده است که بتوان به اعتبار قضیه محکوم بها، استناد نمود. لیکن حکم ناصواب و برخلاف قوانین و مقررات که به دلایلی چون اشتباه، فراموشی، بدون استدلال قضایی و حقوقی از کمیسیون مذکور علیه واحد دولتی صادر شده (که در عین حال قابلیت اجرایی دارد) اما هنوز ناپایدار و غیرنهایی است. بدین ترتیب، رسیدگی محاکم حقوقی به چنین دعوایی که ابتدا در کمیسیون ماده 77 مزبور مطرح شده و نسبت به آن رأی قطعی صادر گردیده است، اعتبار امر مختومه به معنای خاص آن تلقی نمی‌شود و با رسیدگی دادگاه‌های عمومی در خصوص اعتراض واحدهای دولتی به اشتباه احتمالی رسیدگی و عدالت بیشتری برقرار می‌شود و تبعیضی که بین دستگاه‌های دولتی و غیرآن‌ راجع به اعتراض از آراء کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری تصور می‌شود، رفع خواهد گردید. 
مبحث دوم:‌صلاحیت دیوان عدالت اداری در رسیدگی به اعتراض از تصمیمات کمیسیون 
در مباحث گذشته اشاره کردیم که مطابق بند 2 ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری:رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات قطعی هیأتهای رسیدگی به تخلفات اداری و کمیسیون‌هایی مانند کمیسیون‌های مالیاتی، هیأت حل اختلاف کارگر و کارفرما، کمیسیون ماده (100) قانون شهرداری‌ها منحصراً از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها= در زمره‌ی صلاحیت و حدود اختیارات دیوان عدالت اداری قرار دارد و اشاره کردیم که در اینجا اگر چه از کمیسیون ماده 77 اسم برده نشده است، اما عبارت: «کمیسیون‌هایی مانند کمیسیون‌های....»‌ حصری نیست. بلکه تمثیلی است. بنابراین دیوان عدالت اداری می‌تواند به نسبت به اعتراضات وارده به رأی کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری که از سوی اشخاص (غیردولتی) مطرح می‌شود، رسیدگی نماید و این امر از اصل 173 قانون اساسی، ماده 1 قانون دیوان عدالت اداری و خصوصاً‌بند 2 ماده 10 قانون اخیرالذکر به روشنی استنباط می‌شود. 
منتها راجع به واحدهای دولتی چون از مصادیق مفاد ماده 1 و ماده 10 قانون تشکیلات و آیین دادرسی دیوان عدالت اداری خارج‌اند، این مرجع صلاحیت‌ و اختیار رسیدگی به اعتراضات سازمان‌های دولتی نسبت به آراء قطعی کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری را ندارد. 
وانگهی، هدف از تشکیل دیوان عدالت اداری که در اصل 173 قانون اساسی مطرح گردیده، رسیدگی به شکایات تظلمات و اعتراضات«مردم»‌ است نه دولت و در اینجا «دولت» را نمی‌توان مردم تلقی نمود. البته شکایت از آیین‌نامه‌ها و غیره به علت مغایرت با شرع یا قانون و یا عدم صلاحیت مرجع مربوط ( ماده 12 قانون مذکور) که از سوی واحدهای دولتی هم قابل طرح است و در حدود صلاحیت و وظایف هیأت عمومی دیوان عدالت قرار دارد، بحث دیگری است که از حدود این مقوله و مقاله خارج است. اما راجع به بحث اصلی این مبحث، موضوع به گونه ای ‌است که هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در موارد متعددی خود را صالح به رسیدگی به شکایات مطروحه از سوی دستگاه‌های دولتی ندانسته (و بعضاً قرار عدم صلاحیت به شایستگی دادگاه‌های عمومی صادر کرده است) که به عنوان نمونه به دادنامه‌های شماره 37، 38،‌ 39 مورخ 10/7/68 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اشاره می‌کنیم. در بخشی از این رأی آمده است: علیهذا شکایت و اعتراضات واحدهای دولتی در هیچ مورد قابل طرح و رسیدگی در شعب دیوان عدالت اداری نمی‌باشد... . 
و یا در خصوص شکایت شرکت آلومینیوم پارس (سهامی خاص) به طرفیت شهرداری به خواسته ابطال تصمیم کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری که منجر به رأی وحدت رویه شماره هـ/73/184 مورخ 12/10/1374 هیأت عمومی دیوان عدالت گردیده است می‌خوانیم:‌نظر به اینکه سهام شرکت آلومینیوم پارس متعلق به واحدهای دولتی است لذا با توجه به اصل 173 قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری و همچنین آراء شماره 39-38-37 مورخ 10/7/68 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مبنی بر صلاحیت دیوان در رسیدگی به شکایات مردم از تصمیمات و اقدامات و آراء قطعی واحدهای دولتی، دادنامه شماره 916 مورخ 19/10/73 که متضمن این معنی می‌باشد موافق قانون تشخیص داده می‌شود این رأی مستنداً به ذیل ماده 20 قانون دیوان عدالت اداری برای شعب دیوان و سایر مراجع مربوطه در موارد مشابه لازم‌الاتباع است. 
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری اسماعیل فردوسی‌پور 
بنابراین تردیدی باقی نمی‌ماند که آراء قطعی صادره از کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری با شکایت دستگاه‌های دولتی، قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری نمی‌باشد. با این وجود برخی از دادگاههای حتی دادگاه تجدیدنظر استان، آنهم در سال 1383 این گونه رأی داده‌اند:‌در خصوص تجدیدنظرخواهی سازمان.... نسبت به دادنامه 269/83 صادره از شبعه دوم دادگاه عمومی که مشعر بر قرار رد دعوی تجدیدنظر خواه به خواسته توقیف عملیات اجرائی و صدور رأی شماره 26/77 م- ک مورخ 24/2/82 کمیسیون ماده 77 شهرداری با عنایت به محتویات پرونده نظر به اینکه حسب بند یک ماده 11 و بند 2 ماده 11 قانون دیوان عدالت اداری رسیدگی به شکایت و تظلمات اشخاص حقوقی از تصمیمات کمیسیون‌ها در صلاحیت دیوان عدالت اداری می‌باشد. و نظر به اینکه محاکم عمومی مرجع رسیدگی به این تصمیم نبوده و با توجه به صلاحیت محاکم عمومی در رسیدگی حسب قانون مشخص گردیده است. لذا مستنداً‌به ماده 353 از قانون آیین دادرسی مدنی محاکم عمومی و انقلاب قرار تجدیدنظر خواسته نقض و به قرار عدم استماع دعوی با کیفیت مطروحه صادر و اعلام می‌دارد. اداره تجدیدنظر خوانده ارشاد می‌گردد از طریق مراجعه به مرجع صالحه در دیوان عدالت اداری اقامه دعوی نماید. این قرار قطعی است. مستشاران شعبه دوم دادگاه تجدید نظر استان.... 
به این ترتیب ملاحظه می‌کنیم، پس از اینکه اشخاص به عوارض تعیین‌شده شهرداری اعتراض نمودند و موضوع در کمیسیون ماده 77 مورد بررسی و تصمیم قرار گرفت؛دیوان عدالت اداری از حیث نقض قوانین و مقررات یا مخالفت با آنها در مورد اشخاص غیر دولتی با توجه به صلاحیت ذاتی، حق رسیدگی دارد. اما در خصوص اعتراض واحدهای دولتی به تصمیم قطعی آن کمیسیون، مراجع قضایی دادگستری یعنی دادگاههای عمومی صالح به رسیدگی می‌باشند که در بخش آتی به آن خواهیم پرداخت. 
بخش سوم- شکایت مراجع دولتی از تصمیمات کمیسیون ماده 77 در مراجع قضایی 
آگاهی داریم، از یک طرف به موجب ماده 473 قانون آیین دادرسی کیفری مصوب 4/12/1392 (که مطابق مفاد ماده 569 آن، شش ماه پس از انتشار در روزنامه رسمی لازم‌الاجرا می‌شود) ؛‌آراء وحدت رویه دیوان عالی کشور فقط به موجب قانون یا رأی وحدت رویه موخری که مطابق ماده (471) این قانون صادر می‌شود، قابل تغییر است و از طرف دیگر، پس از صدور رأی وحدت رویه شماره 699-22/3/1386 مذکور، قانون یا رأی وحدت رویه دیگری در خصوص شکایت سازمان‌های دولتی از تصمیمات کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری در مراجع قضایی دادگستری، به تصویب نرسیده و یا صادر نگردیده است. بنابراین، کماکان رأی وحدت رویه مذکور معتبر می‌باشد. مع‌ذلک، چون در خصوص موضع و موارد مشابه اختلاف نظر وجود داشته و در این رأی مآلاً هیأت عمومی دیوان عالی کشور با اکثریت 68 نفر در مقابل اقلیت 48 نفر رأی شعبه 35 دادگاه تجدیدنظر استان را تأیید و مبادرت به صدور رأی وحدت رویه مذکور نموده، مناسب است از جهت حقوقی رأی یادشده را تحلیل نماییم. 
در مباحث گذشته که به منظور آشنایی با عوارض شهرداری و کمیسیون ماده 77 انجام شد با صلاحیت آن مرجع و نحوه اعتراض به آراء صادره از آن آشنا شدیم و تا حدودی به تحلیل حقوقی رأی وحدت رویه مورد بحث پرداختیم و دلایل موافقین و مخالفین حق اعتراض واحدهای دولتی از رأی کمیسیون یادشده در دیوان عدالت اداری و دادگاههای دادگستری (و یا هیچ یک از آن دو) را بررسی کردیم و اینک در صدد می‌باشیم برخی از دلایل که توجیه‌کننده اعتراض‌ واحدهای دولتی به آرای قطعی کمیسیون موضوع ماده 77 قانون شهرداری در مراجع قضایی دادگستری می‌باشد را، بررسی و بیان کنیم. 
در راستای توجیه و موجه‌سازی رسیدگی به تصمیم کمیسیون ماده 77 توسط واحدهای دولتی شایسته است بیان نماییم که ایرادات و اعتراضات متعددی در رابطه با تصمیمات کمیسیون مزبور ممکن است مطرح گردد که باعث نقض و ابطال و بی‌اعتباری آن شود؛ مانند اینکه: کمیسیون بدون رعایت حد نصاب قانونی اعضاء اقدام به رسیدگی و اصدار رأی نماید. رأی صادره برخلاف قانون و شرع باشد و یا کمیسیون خارج از صلاحیت خود اقدام به صدور رأی نماید. اما، در اینجا منظور ما به فرض وجود ایراد، بررسی و توجیه صلاحیت مراجع قضایی در رسیدگی و صدور رأی نسبت به آراء قطعی کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری، علیه واحدهای دولتی است. 
پس از تصویب ماده 77 قانون شهرداری (اصلاحی27/11/1345) که رفع اختلاف بین مودی و شهرداری در مورد عوارض به کمیسیون مندرج در آن ماده احاله شده است و تا قبل از تصویب قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران و بالاخص قانون دیوان عدالت اداری، همانگونه که برخی گفته‌اند: هیچ مرجعی خودش را صالح به ورود در این آراء نمی‌دانست. محاکم دادگستری مطلقاً شکایت را رسیدگی نمی‌کردند. چون قانون این رأی را قطعی و لازم‌الاجرا گفته بود... . 
در مورد اشخاص غیر دولتی به نحوی که بیان گردید؛ به اعتراض و شکایت از آراء کمیسیون مذکور در دیوان عدالت اداری رسیدگی می‌شود. حال این سئوال مطرح می‌گردد که دادگاه‌های دادگستری با اعتراض واحدهای دولتی، بر چه اساسی مبادرت به رسیدگی نسبت به آراء قطعی کمیسیون ماده 77 مذکور رسیدگی می کردند؟ و سپس هیأت عمومی دیوان عالی کشور با چه توجیهاتی رأی وحدت رویه‌ای صادر نمود که به موجب آن شکایت سازمان‌های دولتی از تصمیمات کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری‌ها در مراجع قضایی دادگستری، قابل رسیدگی است؟ 
برای یافتن پاسخ به این سئوالات مناسب است دلائل و توجیهات خود را به دو دسته تقسیم و آن‌ها را در دو بخش احصاء نموده مورد بحث و بررسی قرار دهیم. نخست، توجیهاتی که دلالت آن ها قوی نیست و قابل تأمل است و ما آن را در بخش نخست این فصل مورد بحث و نقد قرار می‌دهیم و دوم دلائل و قرائن و قواعدی که نسبت به گروه نخست قوی‌تر است و برخی از آن‌ها توسط موافقین رأی وحدت رویه هنگام طرح موضوع در جلسه هیأت عمومی دیوان عالی کشور به نحوی ابراز گردیده و موجب شده است که رأی مزبور به نحو مطلوب اکثریت صادر و اختلاف مطروحه رفع گردد و برای شعب دیوان عالی کشور و دادگاه‌ها لازم‌الاتباع باشد. 
فصل نخست: آرای هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و رسیدگی مراجع قضایی. 
در مباحث گذشته یادآوری نمودیم که در قانون اساسی ما در اصل 161 تنها وحدت رویه قضایی برای دیوان عالی کشور مطرح گردیده است و برای دیوان عدالت اداری در ماده 89 قانون تشکیلات و آیین دادرسی آن، صدور رای وحدت رویه پیش‌بینی شده است که این رأی برای شعب دیوان و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم‌الاتباع است (نه برای شعب دیوان عالی کشور و دادگاه‌ها)، بدین ترتیب این سئوال مطرح می‌شود که آیا پیش از صدور رأی وحدت رویه ما نحن فیه، دادگاه‌ها می‌توانستند به استناد رأی وحدت رویه شماره 37، 38 و 39 مورخ 10/7/1368 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری به اعتراض سازمان‌های دولتی نسبت به آراء کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری، رسیدگی نمایند؟ 
این سئوال از آن جهت به ذهن متبادر می‌شود که اولاً، مفهوم این عبارت که در رأی مذکور آمده است؛ شکایات و اعتراضات واحدها دولتی در هیچ مورد قابل طرح و رسیدگی در شعب دیوان عدالت اداری نمی‌باشد آیا آن است که اینگونه شکایات در دادگاههای عمومی قابل رسیدگی است؟ ثانیاً، در این رأی یکی از آرائی که منطبق با موازین قانونی شناخته شده است دادنامه شماره 421 مورخ 25/4/63 شعبه ششم آن مرجع است که به موجب آن شعبه مذکور، دیوان عدالت اداری را صالح به رسیدگی ندانسته و قرار عدم صلاحیت به شایستگی دادگاه‌های عمومی تهران صادر نموده است. اما، در پاسخ می‌توان گفت اگر چه این رأی در خصوص موضوع، به نحوی غیرمستقیم مراجع دولتی را به سوی دادگاههای عمومی هدایت می‌کند. اما اولاً، این رأی دارای مفهوم مخالف نیست تا قائل شویم که اگر اعتراض دستگاه‌های دولتی به تصمیم کمیسیون ماده 77 قابل رسیدگی در دیوان عدالت اداری نیست. پس در دادگاه‌های عمومی، قابل رسیدگی می‌باشد. ثانیاً، آراء وحدت رویه دیوان عدالت اداری مطابق ماده 89 مذکور، برای شعب دیوان و سایر مراجع اداری مربوط در موارد مشابه لازم‌الاتباع است( نه برای مراجع قضایی). 
در این خصوص برخی گفته‌اند: .... اگر دیوان عدالت می‌گوید که این شکایت را من چون دولتی است نمی‌رسم خوب نرسد.... در هیچ کجای قانون دیوان عدالت اداری گفته نشده آن قسمتی را که دیوان نمی‌رسد دادگستری برسد. دیوان عدالت حق ندارد برای دادگستری ایجاد صلاحیت بکند، ما قانوناً حق نداریم وارد چیزی که قانون به ما اجازه نداده است بشویم... 
البته در دیوان عدالت اداری هر گاه رسیدگی به شکایت در صلاحیت سایر مراجع قضایی باشد با توجه به ماده 48 قانون تشکیلات و آیین دادرسی، شعبه دیوان عدالت اداری با صدور قرار عدم صلاحیت، پرونده را به مرجع مذکور ارسال و مراتب را به شاکی اعلام می‌نماید. 
بدین ترتیب در می‌یابیم که از رأی وحدت رویه دیوان عدالت اداری که شرح آن گذشت (و سایر آراء وحدت رویه دیوان مذکور در دعاوی مشابه) نمی‌توان استفاده نمود که دادگاههای عمومی بایستی به اعتراضات واحدهای دولتی به استناد رأی یاد شده رسیدگی نمایند، هر چند از رأی مزبور بطور ضمنی استفاده و استنباط می‌توان کرد که دادگاههای عمومی دادگستری می‌توانند به اعتراض سازمان‌های دولتی از تصمیم کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری رسیدگی نمایند، به نحوی که دادستان کل کشور در اظهارنظر قبل از رأی گیری راجع به رأی وحدت رویه شماره 699-22/3/1386 می‌گویند: .... لیکن نتیجه فقدان صلاحیت دیوان عدالت اداری غیر قابل استماع بودن شکایات مراجع مذکور نمی‌باشد، بلکه با انصراف صلاحیت استثنایی دیوان عدالت اداری، طبق اصول کلی و صلاحیت عام مراجع قضایی دادگستری به شرح اصل 159 قانون اساسی موضوع قابل استماع و رسیدگی در محاکم عمومی ذی‌صلاح خواهد بود. 
فصل دوم: رفع تبعیض در مواجهه با تصمیمات کمیسیون ماده 77
در اینجا صلاحیت مرجع رسیدگی به رأی کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری به تبع خواهان مطرح است. یعنی اگر خواهان از اشخاص حقیقی و حقوقی حقوق خصوصی باشد به استناد بند 2 ماده 10 قانون آیین دادرسی دیوان عدالت اداری این مرجع صالح به رسیدگی به اعتراضات و شکایات از آراء و تصمیمات کمیسیون موضع ماده 77 مذکور است. ولی، اگر آراء و تصمیمات این کمیسیون به زیان ادارات و شرکتهای دولتی صادر شده باشد و از سوی واحدهای دولتی به آن‌ها اعتراض شود با توجه به اصل 173 قانون اساسی، قانون دیوان عدالت اداری و آرای وحدت رویه متعدد این دیوان، شکایات و اعتراضات واحدهای دولتی قابل رسیدگی و استماع در دیوان عدالت اداری نیست، و اینجاست که تبعیض رخ می‌دهد و چون این دسته از اشخاص دولتی هستند، حق شکایت از آراء خلاف قوانین و مقررات کمیسیون مورد بحث را نخواهند داشت. 
شایان ذکر اینکه موارد متعددی دیده می‌شده که به تصمیمات کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری ایراد وارد شده است، مانند اینکه شهرداری بدون مجوز قانونی عوارضی را مطالبه و متعاقباً کمیسیون ماده 77 دستگاه دولتی را به پرداخت آن محکوم کرده است؛ بعضاً بدون رعایت حد نصاب اعضای مقرر در قانون،‌ مبادرت به صدور رأی نموده یا آراء کمیسیون مغایر قانون و شرع انور بوده، یا خارج از صلاحیت اقدام به رسیدگی و صدور رأی قطعی نموه است. فلذا این پرسش مطرح می‌شود که با این بی‌عدالتی چه باید کرد؟ آیا بایستی اعتقاد داشت و اظهار نمود که چون آرای کمیسیون مانحن فیه در خصوص واحدهای دولتی قطعی ولازم‌الاجراء است و قابل اعتراض در دیوان عدالت اداری نیست، مفهومش آن است که از یک طرف بپذیریم تصمیمات این مرجع چون علیه دستگاه دولتی است، ناگزیر باید اجرا شود و هیچ شیوه‌ای برای اعتراض و نقض آراء و تصمیمات خلاف آن کمیسیون ( که علیه واحد دولتی صادر شده است)‌برای سازمان دولتی وجود ندارد و دولت چون دولت است باید این شیوه غیرمنطقی و تبعیض‌آمیز و ناعادلانه را بپذیرد و مثلاً مبلغ محکوم به را (که در مورد دستگاه‌های دولتی معمولاً زیاد است)‌از بودجه دولت و بیت‌المال بپردازد و از سوی دیگر، کمیسیون موضوع ماده 77 قانون شهرداری هم با علم به اینکه رأیش در مورد سازمان‌های دولتی اجرا می‌شود هر رأیی که خواست و تشخیص داد، به نفع شهرداری و علیه واحد دولتی صادر کند و دستگاه دولتی هم بایستی چنین آراء خلاف قوانین و مقررات و غیر منصفانه را پذیرفته و اجرا کند، به بهانه اینکه مرجعی بالصراحه برای اعتراض به آن تصمیمات در قوانین پیش‌بینی نشده است؟!
در پاسخ باید اعتقاد داشت عدالت حکم می‌کند که برای پرهیز از تبعیض و دوگانگی در مواجهه با آرای کمیسیون ماده 77 مذکور و حفظ حقوق عمومی و بیت‌المال و گسترش و اجرای عدالت و مساوات و ایجاد نظم و انضباط و امنیت قضایی باید بتوان به شکایات و اعتراض و تظلمات واحدهای دولتی در این زمینه رسیدگی و آراء و تصمیمات مغایر قانون مرجع شبه قضایی مزبور را حتی در خصوص دستگاههای دولتی و عمومی نقض و باطل کرد. مع‌ذلک، برای رفع این‌گونه تبعیض‌های ناروا بایستی در صدد تهیه و تدوین قوانین و مقررات مناسب بود، چرا که برای از میان بردن زمینه تخلف و پیشگیری از آن و نقض‌آرایی که برخلاف قانون صادر می‌شود، اصولاً نباید از طریق غیرقانونی اقدام نمود و از شیوه‌های خلاف قانون برای بی‌اثر نمودن آراء مغایر قانون بهره‌برداری کرد، مگر اینکه اعتقاد داشته باشیم برای رفع تبعیض مذکور با اعتراض سازمان‌های دولتی از آراء کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری، قضات دادگاهها با استفاده از شیوه مندرج در اصل 167 قانون اساسی و ماده 3 قانون آیین دادرسی دادگاههای عمومی و انقلاب در امور مدنی (چون در اینجا قانون ساکت است)‌با استناد به اصول حقوقی که مغایر با موازین شرعی نباشد حکم قضیه را صادر نمایند، یا مقنن قانون مناسب را تصویب کند. 
صرفنظر از مفاد رأی وحدت رویه شماره 699-22/3/86 هیأت عمومی دیوان عالی کشور در خصوص موضوع، راجع به حق اعتراض واحدهای دولتی از آراء کمیسیون مورد بحث، مشاهده می‌کنیم که در قانون سکوت وجود دارد و با توجه به اینکه نظام حقوقی کشور ما نوشته است (سیستم عرفی و کامن لو نیست)، دلیل محکم و قاطعی وجود ندارد که از وحدت ملاک آراء صادره کمیسیون مذکور در مورد دستگاه‌های غیردولتی و حکم مندرج در بند 2 ماده 10 قانون دیوان عدالت اداری استفاده نماییم یا در مقام قیاس برای رفع تبعیض و دوگانگی در مواجهه با تصمیمات کمیسیون مزبور بین اشخاص غیردولتی و اشخاص دولتی، معتقد شویم که با این قیاس، آراء قطعی صادره از کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری در مورد دستگاه‌های دولتی قابل اعتراض در مراجع قضایی دادگستری است.
البته ظاهراً هیأت عمومی دیوان عالی کشور در توجیه رأی شماره 699-22/3/1386 در صدر آن آورده است:‌قانونگذار برای آراء صادره از مراجع غیردادگستری نوعاً مرجعی را برای رسیدگی به اعتراضات و رفع اشتباهات احتمالی تعیین نموده است، در حالی که برای رسیدگی به اعتراض نسبت به آراء کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری که ابتدائاً رسیدگی می‌نماید چنین مرجعی پیش‌بینی نشده است.. . بنابراین رأی مذکور از این جهت قابل انتقاد است، از لحاظ دیگر هم به این رأی می‌توان ایراد نمود؛ در گذشته اشاره کردیم که در خصوص اعتراض سازمان‌های دولتی به تصمیمات کمیسیون ماده 77 مذکور سکوت وجود دارد و حال این سئوال مطرح می‌شود که آیا این خلأ قانونی را می‌توان با صدور رأی وحدت رویه پر کرد؟ به نظر می‌رسد پاسخ مثبت نیست. زیرا، هدف از صدور رأی وحدت رویه به نحوی که در اصل 161 و ماده 471 آیین دادرسی کیفری پیش‌بینی شده، ایجاد رأی وحدت رویه است. آنهم هنگامی که در موارد مشابه با استنباط متفاوت از قوانین آراء مختلفی صادر می‌شود تا آراء بعدی در راستای قانون اصدار یابد. نه اینکه دیوان مذکور اقدام به قانونگذاری نموده و وظیفه مقنن را انجام دهد که در این صورت به اصل تفکیک قوا خدشه وارد خواهد گردید. به هر رو رأی وحدت رویه مذکور معتبر و لازم الاتباع است، و به قول ماده 473 قانون آیین دادرسی کیفری، آراء وحدت رویه هیأت عمومی دیوان عالی کشور فقط به موجب قانون یا رأی وحدت رویه مؤخری که مطابق ماده 471 این قانون صادر می‌شود قابل تغییر است. 
شایان ذکر اینکه در سال 1380 برای رفع مشکل مطرح شده لایحه‌ای با عنوان الحاق یک تبصره به ماده (77) قانون شهرداری در اواخر سال 1380 مطرح گردیده بود که به دلیل قلت نمایندگانی که با کلیات این طرح موافق بوده‌اند(کمتر از انگشتان دو دست)‌لایحه مزبور رد شده است. هدف از این تبصره امکان دستگاه‌های دولتی برای اعتراض به رأی کمیسیون ماده 77 قانون شهرداری در محاکم دادگستری عنوان گردیده است، که به دلیل عدم دفاع مناسب از آن توسط نماینده دولت و توجه ناکافی نمایندگان مجلس شورای اسلامی به موضوع، لایحه مذکور به دلیل اندک‌بودن موافقین، رد شده است.