بررسی حقوقی شیوه نظارت بر اجرای بودجه
بودجه سند مالی کشور است که در اواخر هر سال طی یک لایحه از سوی دولت در مجلس به تصویب می‌رسد. این مصوبه وضع دخل و خرج کشور را در یک سال مالی مشخص و البته چارچوب وظایف دولت را تعیین می‌کند. در واقع دولت اجازه ندارد خارج از این سند درآمدی کسب کند و یا خرجی داشته باشد؛ از این رو، یکی از حساس‌ترین و مهم‌ترین مسایل جاری کشور است. به همین دلیل قوانین انواع و اقسام نظارت‌ها را برای اجرای قانون بودجه در نظر گرفته‌اند.
یکی از این روش‌های نظارتی به وسیله دیوان محاسبات کشور اعمال می‌شود. در گفت‌وگو با دکتر ناصرعلی منصوریان، عضو هیات علمی دانشگاه علامه طباطبایی که در دو شماره منتشر می‌شود، ابتدا به راه و روش‌های نظارت بر اجرای بودجه از سوی دولت می‌پردازیم و در شماره بعد صلاحیت‌های دیوان محاسبات عمومی کشور را به تفصیل تبیین خواهیم کرد.
بودجه چیست و دیوان محاسبات طبق قانون چه نقشی را درباره این سند مالی عهده‌دار است؟
در مالیه عمومی، بودجه «سندی حاوی پیش‌بینی درآمدها و هزینه‌های عمومی در ظرف زمانی معین برای اجرای عملیات معین با قدرت اجرایی مشخص و در حقیقت اساسی‌ترین سند دستگاه مالی و اداری یک کشور است» تعریف می‌شود . تعریفی که در ماده 1 قوانین محاسبات عمومی 1349 و 1366 ایران هم منعکس شده، چنین است: «برنامه مالی دولت که برای یک سال مالی تهیه و حاوی پیش‌بینی درآمدها و سایر منابع تأمین اعتبار و برآورد هزینه‌ها برای انجام عملیاتی است که منجر به نیل سیاست‌ها و به هدف‌های قانونی می‌شود...». اما بودجه سالانه کشور پس از تصویب پارلمان نیاز به نظارت ویژه یعنی «بررسی تطبیق عملیات انجام شده با برنامه مصوب و جلوگیری از انحراف عملیات مالی دولت نسبت به هدف‌های تعیین شده در برنامه و تصحیح انحرافات احتمالی آن» دارد که این اصلی‌ترین وظیفه دیوان محاسبات است.
نظارت دیوان محاسبات بر بودجه چه نوعی از انواع نظارت‌های قانونی به شمار می‌رود؟
نظارت از جانب علمای حقوق از گذشته تا کنون در سه قسم اداری، پارلمانی و قضایی مطرح شده است:
اول؛ نظارت اداری یا نظارت قبل از خرج یا در جریان اجرای آن که قسمتی از آن از طریق رییس سازمان ذی‌ربط، ذی‌حساب یا اداره‌های حسابداری تحت نظارت صورت می‌گیرد. وزارت امور اقتصادی و دارایی نیز وفق مادة 90 قانون محاسبات عمومی، اعمال نظارت مالی بر مخارج وزارتخانه‌ها و... از نظر انطباق پرداختها با مقررات این قانون یا سایر قوانین و مقررات راجع به هر نوع خرج را بر عهده دارد.
دوم؛ نظارت پارلمانی که در دو مرحله در جریان اجرا و پس از اجرای بودجه صورت می‌گیرد. درمرحلـه نخست، مجلس در طول سال مالی می‌تواند از ابزارهـای نظارتـی خود همچون حق تحقیق و تفحص، تذکر، سؤال و استیضاح استفاده کند. این نظارت در مواقع ارسال لایحه اصلاحی یا متمم بودجه نیز هرچند به طور غیرمستقیم، قابلیت اعمال دارد. درمرحله دوم یا پس از پایان سال مالی نیز وفق تصریح اصل 55 قانون اساسی، مجلس از طریق دریافت، بررسی و انتشار گزارش تفریغ بودجه که از سوی دیوان محاسبات ارایه می‌شود، نظارت نهایی خود را اعمال می‌کند. یعنی محل تلاقی بحث ما در خصوص دیوان محاسبات از نظارت پارلمانی آغاز می‌شود. چرا که دیوان وفق اصل 55 قانون اساسی مستقیماً زیر نظر مجلس شورای اسلامی است.
سوم؛ نظارت قضایی است که طبق این تقسیم‌بندی، دیوان محاسبات و سازمان بازرسی کل کشور با جواز حاصله از اصول 55 و 174 قانون اساسی، نظارت قضایی را اعمال می‌کنند. بنابراین می‌توان نظارت پارلمانی مرحله دوم یعنی پس از اجرای بودجه و نظارت قضایی دیوان را از یک سنخ دانست، چرا که در این فرایند تنها «نظارت غیرمستقیم مجلس از طریق دیوان با رسیدگی به گزارش تفریغ به صورت مستقیم در میآید». به دیگر سخن، نظارت مجلس پس از پایان سال مالی از طریق گزارش تفریغ بودجه دیوان محاسبات صورت می‌گیرد که خود متولی نظارت قضایی بر اجرای بودجه است؛ نظارتی که نقطه پایانی آن، تدوین همین گزارش تفریغ بودجه است.
در کشورهای مختلف این نظارت به چه طریقی انجام می‌شود؟
چه نظارت پارلمانی مرحله دوم و نظارت قضایی را از یک نوع بدانیم یا دو نوع، این نظارت در تمامی کشورها از طریق نهادی وابسته به قوه مقننه، مجریه یا مستقل اعمال می‌شود؛ اما این نهاد در همه نظام‌های سیاسی، نهادی قضایی نیست. به عنوان مثال در کنار کشورهایی چون فرانسه و ایران که این نهاد قضایی است و به نام «دیوان محاسبات» خوانده می‌شود، در کشورهایی مانند ایالات متحده آمریکا، انگلستان، کانادا و کره جنوبی این سازمان فاقد تشکیلات قضایی است و با عنوان‌هایی چون «اداره حسابداری کل» در ایالات متحده، «اداره ملی» در انگلستان، «اداره حسابرس کل» در کانادا و «دفتر حسابرسی و بازرسی» در کره جنوبی بر اجرای بودجه اعمال نظارت می‌کنند.
دیوان محاسبات در قوانین و مقررات ایران از چه جایگاهی برخوردار است؟
همان طور که گفتم دیوان محاسبات در قانون اساسی جایگاه ویژه‌ای دارد. اما پیش از آن باید یادآوری کنم که دیوان پیش از انقلاب نیز سابقهای دیرینه دارد. چنانکه در متمم قانون اساسی مشروطه ذیل عنوان «در خصوص مالیه» در اصول 101 الی 103 دیوان محاسبات مد نظر قرار گرفته بود و از آنجا که وفق اصل 103 قانون : «ترتیب، تنظیم و ادارة آن» به قانون ارجاع شده بود. قانون دیوان به تاریخ 23 صفر 1329 ﻫ . ق به تصویب رسیده است و با اینکه قانون اساسی مشروطه چهار بار در سالهای 1304، 1328، 1336 و 1346 مورد بازنگری قرار گرفت، اصول مربوط به دیوان محاسبات بدون تغییر باقی ماند. در 24/10/1312 نیز با تصویب «قانون راجع به دیوان محاسبات» قانون قبلی نسخ شد. در 31/2/1352 هم با تصویب سومین قانون دیوان، قانون قبلی نسخ شد تا اینکه با پیروزی انقلاب، دیوان در اصول 54 و 55 قانون اساسی جای گرفت. بعد از آن هم از آنجا که مطابق قسمت اخیر اصل 54 آمده باست: «سازمان و ادارة امور دیوان در تهران و مراکز استانها به موجب قانون تعیین خواهد شد». قانون دیوان در 11/11/1361 تصویب شد. قانونی که با وجود اصلاحات، همچنان لازمالاجرا است و مبنای قانونی اصلی دیوان است. اما درباره مقررات باید عرض کنم که آییننامهها و دستورالعملهای متعددی در اجرای قانون دیوان و سایر قوانین مالی تصویب شده است که حسب مورد، به آنها استناد می‌شود. همچنین باید یادآوری کنم که دو آییننامه مهم هم در خصوص دیوان تصویب شده است که البته قانون به شمار می‌رود؛ زیرا به تصویب مجلس رسیده است؛ یکی قانون آییننامه مالی، محاسباتی و معاملاتی دیوان مصوب 1372 و دیگری، قانون آییننامه استخدامی دیوان مصوب 1370.
ارزیابی شما از مقرراتی که چارچوب وظایف دیوان را مشخص کرده‌اند چیست و چه پیشنهادی برای اصلاح آن ارایه می‌دهید؟
به طور کلی صلاحیت‌های دیوان را می‌توان در دو دسته صلاحیت قضایی و مشورتی جای داد. اگر اجازه بدهید در اینجا نیز از کمی قبلتر شروع کنیم؛ در خصوص صلاحیت قضایی، فصل پنجم از بند دوم قانون 1329 دیوان با عنوان «در محاکمه محاسبات» و فصل‌های اول تا چهارم از بند سوم آن با عنوان «در اصول محاکمات» به رسیدگی قضایی دیوان اختصاص داشت. این قانون با آنکه از طرفی نخستین تجربه قانونگذار ایرانی در باب نهاد نوپای دیوان بود و از طرف دیگر در دومین دوره مجلس شورای ملی تصویب شده بود، نسبت به قوانین بعدی ، از جامعیتی غیرقابل انکار برخوردار است، تمامی موارد آیین رسیدگی و به عبارت بهتر دادرسی را در خود جای داده است به طوری که مطول‌ترین قانون دیوان محاسبات تا به حال محسوب می‌شود و از نظر آیین دادرسی نیز بیشترین مواد را به خود اختصاص داده است. امّا مواد مربوط به آیین دادرسی در قانون 1312 کاهش چشمگیری داشت و در قانون کنونی دیوان مصوب 1361 و اصلاحات بعدی آن نیز سیر کاهش مواد مربوط به آیین دادرسی ادامه یافت؛ به طوری که هماکنون صرفاً مواد 24 الی 36 یعنی جمعاً 12 ماده به چگونگی دادرسی در دیوان محاسبات اختصاص دارد. این امر با عنایت به اشاره قانونگذار در ماده 30 مبنی بر عدم تابعیت هیأت‌های مستشاری و محکمه تجدیدنظر از تشریفات آیین دادرسی، خلاء آیین دادرسی خاص در رسیدگی‌های دیوان را با توجه به نتایج منفی آن از جمله: «عدم تضمین حقوق متهم و امکان تضییع احتمالی حقوق آن، ایجاد محدودیت‌های قانونی و عملی در مسیر رسیدگی‌های دادیاران و مستشاران در موارد احضار، بازجویی و...» را بیشتر مینمایاند. به نظر می‌رسد این کمبود به سادگی و با بهرهگیری از تجربه دیگر کشورها و از جمله فرانسه قابل رفع است.
گفتید به طور کلی صلاحیت‌های دیوان را می‌توان در دو دسته صلاحیت قضایی و مشورتی جای داد؛ صلاحیت قضایی دیوان چگونه قابل اعمال است؟
صلاحیت قضایی دیوان محاسبات در ایران به دو بخش دادسرا و دادگاه تقسیم شده است. در بخش دادسرا اهم وظایف دادستان به این شرح است:
1- اقدام جهت حفظ حقوق بیت‌المال در حدود قوانین و مقررات مالی، شخصاً یا توسط یکی از دادیاران (ماده 21).
2- رسیدگی و تنظیم دادخواست در خصوص عدم تحویل هر نوع سند و مدرک مورد نیاز دیوان در موعد مقرر و نیز کسری ابوابجمعی مسئولین و سایر مواردِ در صلاحیت رسیدگی دیوان و ارسال آن به رییس دیوان جهت طرح در هیأت‌های مستشاری (تبصره‌های 1 و 2 الحاقی مادة 21 مصوب 20/5/1370).
3- اعلام وقوع یکی از جرایم عمومی در ضمن انجام وظایف دیوان به مراجع قضایی جهت تعقیب (مادة 25 قانون 1361 و تبصرة 2 الحاقی مادة 23 مصوب 1370).
4- ابلاغ آرای دیوان جهت اجرا به دستگاههای مربوطه و مراقبت از اجرای آنها و در صورت بلا اجرا ماندن آرا، اطلاع مراتب به مجلس شورای اسلامی (ماده 26).
5- حق درخواست تجدیدنظر از آرای هیأت‌های مستشاری (ماده 28).
اما در بخش دادگاه، رسیدگی در دو مرحله بدوی و تجدیدنظر صورت میپذیرد. در مرحله بدوی هیأت‌های مستشاری وفق بندهای الف تا ی ماده 23 به: «عدم ارایه صورت‌های مالی در موعد مقرر به دیوان، تعهد زائد بر اعتبار، عدم رعایت قوانین و مقررات مالی، سوء استفاده و غفلت در حفظ اموال و اسناد دولتی و...» رسیدگی و انشای رأی می‌کنند. البته قانون دیوان جهت بازنگری در آرای هیأت‌های مستشاری دو مرجع را در نظر گرفته است؛ یکی محکمه صالحه متشکل از یک نفر حاکم شرع به انتخاب رییس قوه قضاییه و دونفر از مستشاران دیوان به عنوان کارشناس به انتخاب رییس دیوان (تبصره 1 ماده 28) و دیگری هیأت تجدیدنظر مرکب از 3 نفر مستشاران دیوان با تعیین رییس دیوان با صلاحیت صدور آرایی نظیر توبیخ کتبی، کسر حقوق، اخراج، انفصال موقت و دایم از خدمات دولتی (تبصره‌های 1 و 2 الحاقی ماده 23 مصوب 1370).
باوجود اینکه مرجع دوم یعنی هیأت تجدیدنظر در سال 70 و مؤخر از قانون 61 است، اکنون در دیوان تنها همان محکمه تشکیل می‌شود و خبری از هیأت‌های تجدیدنظر نیست؛ آرای هیأت‌های مستشاری یا محاکم تجدیدنظر دیوان طبق رأی وحدت رویه شماره 170 مورخ 20/3/1386 دیوان عدالت اداری که برای شعب دیوان و سایر مراجع اداری ذی‌ربط لازم‌الاتباع است، قابل تجدیدنظر در محکمه تجدیدنظر است و آرای این محکمه وفق استفساریه قانونی تبصره 1 مادة 28 قانون دیوان محاسبات مصوب 23/9/1365 توسط حاکم شرع منتخب رییس قوه قضاییه، صادر می‌شود، از مصادیق تصمیمات و آرای مراجع قضایی مذکور در تبصرة 2 مادة 13 قانون دیوان عدالت اداری مصوب 9/3/85 و غیرقابل اعتراض در این دیوان دانسته شده است.
رابطه جامعه شناسی با حقوق بزرگداشت دکتر ضیائی بیگدلی
پست های مرتبط
پیوست امنیتی برای صیانت از اطلاعات مردم و دستگاه ها تهیه شود
رئیس قوه قضاییه خواستار تهیه پیوست امنیتی برای امنیت داده ها و صیانت از اطلاعات مردم و دستگاه ها شد [...]
حکم به بطلان دعوای طلاق زوج با استناد به قاعده لاضرر
محسن پارسا دادرس شعبه اول دادگاه عمومی حقوقی بخش رودهن با صدور دادنامه‌ای با استناد به اعلامیه جهانی [...]
کوچ دنباله دار قضات از قضاوت به وکالت
کانون وکلای دادگستری مرکز فهرست جدید متقاضیان صدور پروانه وکالت را بر اساس بندهای مختلف ماده هشتم لا [...]
بررسی تحلیلی ماده 62 قانون احکام دائمی در قانون و رویه قضایی
قانونگذار از دیرباز برای اسناد رسمی، اهمیت ویژه‌ای قائل بوده است از جمله این موارد می‌توان به ماده ۴ [...]
