بررسی ماده 50 قانون برنامه و بودجه مصوب 1351

کامران پور جوهری

وکیل دادگستری

تبیین راه حلی مناسب جهت حل تعارض میان منافع عمومی جامعه و منافع خصوصی اشخاص، همواره بر اساس نگرش های متفاوت، دستخوش تحولات زیادی بوده است. از جمله مهم ترین مباحثی که در این خصوص قابل طرح می باشد موارد سلب مالکیت خصوصی اشخاص به لحاظ مصالح عمومی است که در نظام حقوقی ایران نیز دارای جایگاه ویژه ای بوده و بررسی سیر تقنینی 8 دهه ی اخیر حکایت از تلاش قابل تقدیر قانون گذار جهت ارائه ی راه کارهای مناسب با عنایت و احترام توأم، به مصالح عمومی و حق مالکیت اشخاص بوده است که از آن جمله می توان به تدوین و تصویب قوانین و مقرراتی چون قانون احداث و توسعه معابر و خیابان ها 24/8/1312، قانون اصلاح قانون توسعه معابر 1/4/1320، قانون شهرساز و عمران شهری 27/9/1347، قانون برنامه و بودجه 10/12/51 قانون اراضی شهری – قانون زمین شهری 22/6/61 ، لایحه قانونی خرید اراضی و املاک مورد احتیاج دولت و شهرداری ها 3/9/58، لایحه قانونی نحوه خرید و تملک اراضی و املاک برای اجرای برنامه عمومی عمرانی نظامی دولت 17/11/58 ، قانون نحوه ی تقدیم ابنیه، املاک و اراضی مورد نیاز شهرداری ها 28/8/70 و ده ها قانون آیین نامه و تصویب نامه اشاره کرد که هر کدام در محدوده ی زمانی مشخص قابلیت اجرایی داشته و دارند.
 

آنچه در اکثریت قریب به اتفاق این متون حقوقی مشترک است توجه قانون گذار به یکی از اصول اساسی حقوق عمومی یعنی اصل برابری افراد در برابر تحمیلات ناشی از اداره امور عمومی که ضرورت پرداخت خسارت به مالکین را ایجاب می کند و همچنین تعیین دقیق حدود و جوانب اختیارات قوای عمومی در سلب مالکیت خصوصی اشخاص به منظور جلوگیری از سوء استفاده های احتمالی در این خصوص می باشد.
 

با این وجود تمایل دستگاه های اجرایی جهت عدم اجرای دقیق منویات قانون گذار و انحرافات عمدی و غیر عمدی از مقررات قانونی در این خصوص بسیار شایع و قابل توجه بوده است و در این میان وجود ابهامات ظاهری برخی از متون قانونی به این امر بیش از پیش دامن زده است.
 

یکی از این موارد را می توان در ماده ی 50 قانون برنامه و بودجه مصوب 1351 مشاهده کرد که به نظر نگارنده یکی از مشکل ترین موارد تصمیم گیری در رویه ی قضایی است.

صدور این ماده بیان داشته است:

« هرگاه در اجرای طرح های عمرانی احتیاج به خرید اراضی ( اعم از دائر و بایر) و اعیانی و تأسیسات متعلق افراد با موسسات خصوصی باشد به طرق زیر عمل خواهد شد... . »

هر چند بندهای مختلف این ماده راه کارهای اجرایی را به اراضی تحت مالکیت اشخاص در فروض مختلف (توافق یا عدم توافق) بیان داشته است اما بند 9 این ماده حکمی را مقرر داشته است که منجر به این تردید شده است که قانون گذار در بعضی از موارد از اصول اساسی چشم پوشی نموده و به دستگاه های اجرایی اجازه داده است که بدون پرداخت هیچ گونه غرامت یا خسارتی نسبت به تصرف اراضی اشخاص اقدام نماید این بند بیان می دارد:
 

« اراضی واقع در خارج از محدوده شهرها که در مسیر راه های اصلی یا فرعی یا خطوط مواصلاتی و برق و مجاری آب و لوله های گاز و نفت قرار می گیرد با رعایت حریم مورد لزوم که از طرف هیأت وزیران تعیین خواهد شد از طرف دولت مورد استفاده قرار می گیرد و از بابت این حقوق ارتفاقی وجهی پرداخت نخواهد شد.»
 

شاید در وهله ی اول پایان رسیدن مدت اجرای قانون ضرورتی برای پرداختن به آن را ایجاب ننماید ولی طرح دعاوی متعدد در محاکم دادگستری و همچنین دیوان عدالت اداری به طرفین دستگاه های اجرایی از جمله وزارت نیرو، وزارت راه و ترابری، وزارت نفت و همچنین شهرداری ها در خصوص مطالبه بهای اراضی که در اجرای قانون در اختیار این دستگاه ها قرار گرفته است و تا امروز نیز ادامه دارد بررسی این امر را روشن می سازد.
 

اوج این تعارض ظاهری و تصمیمات به ظاهر متفاوتی که از سوی مراجع مختلف اتخاذ گردیده است را می توان در دو رأی از هیأت عمومی دیوان عدالت اداری مورخ 13/9/69 و 17/4/74 مشاهده کرد که اولی دلالت بر تکلیف دستگاه های اجرایی به پرداخت بهای اراضی مورد تصرف در اجرای ماده ی 50 قانون برنامه و بودجه 1351 و دومی دلالت بر عدم پرداخت دارد.
 

هر چند استناد دستگاههای اجرایی به بند 9 ماده ی 50 قانون مارالذکر و همچنین رأی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری سال 1374 جهت معافیت ایشان از پرداخت بهای اراضی مورد تصرف در بسیاری از موارد مورد قبول محاکم دادگستری و شعب دیوان عدالت قرار گرفته و رویه ی قضایی غالب بر این اساس شکل گرفته است اما بررسی دقیق متن قانون و همچنین آراء سابق الذکر هیآت عمومی دیوان عدالت ما را به نتیجه ای دیگر می رساند که در این خصوص موارد ذیل قابل تآمل است.
 

اولاً: همان گونه که در صدر ماده ی 50 قانون برنامه و بودجه 1351 مقرر شده است دولت در مواقع نیاز به زمین های بایر و دایر دارای مالک خصوصی ، ملزم به خرید ملک ایشان می باشد و بر این اساس لازم است نسبت به پرداخت بهای اراضی مورد تصرف با توجه به راه کارهای تعیینی در بندهای مختلف این ماده ( حسب مورد بر اساس توافق یا عدم توافق) اقدام نماید.

امری که در رأی سال 69 صراحتاً نیز به آن اشاره شده است بر این اساس آنچه که در قبال آن وجهی توسط دستگاه های اجرایی نباید پرداخت می شد در خصوص حرایم تعیینی توسط هیأت وزیران است که در بند 9 ماده ی 50 از آن به عنوان حقوق ارتفاقی نام برده شده است. توضیحاً آن که اراضی ای که در اجرای طرح های عمرانی موضوع قانون مارالذکر مورد تصرف و استفاده قرار می گیرد شامل دو جزء است.
 

1-آن قسمت از املاک که در مسیر و بستر راه های مواصلاتی و خطوط لوله و . . . قرار می گیرد و دستگاه مجرب بر اساس صدر ماده و رأی شماره ی 956/75 – 13/9/69 هیأت عمومی دیوان موظف به خرید آن و نهایتاً پرداخت بهای آن به مالکین می باشد.
 

2-حرایم قسمت های متصرفی جهت احداث بستر که بر اساس بند 9 ماده مذکور میزان آن توسط هیآت مدیران تعیین می شود و قانون از این حرایم به منزله حقوق ارتفاقی نامبرده است واضح است که حرایم کماکان در ملکیت صاحب آن باقی می ماند هر چند که ممکن است به واسطه وقوع حریم میزان تصرفات در حریم به   گونه ای محدود شود که عملاً حریم مسلوب المنفعه تلقی شود ولی در هر حال دستگاه مجری طرح از پرداخت بها یا معوض این حرایم معاف است. مدعای این موضوع که در رأی سال 1369 نیز به درستی مورد تأکید قرار گرفت آن که قانون گذار بعد از ذکر حرایم در آن به عنوان حق ارتفاقی یعنی حق که به نفع یک مالک در ملک مجاور ایجاد می شود نموده است.(در قانون اصلاح قانون ایمنی راه ها و آیین مصوب 1379 این حرایم تعیین شده است) .
 

ثانیاً : این توجیه که به توجه به تقدم و تأخر زمان دو رأی هیأت عمومی رأی سال 69 از اعتبار افتاده و به قولی نسخ گردیده است به هیچ وجه نمی تواند دفاعی مناسب برای عدم پرداخت بهای اراضی مورد تصرف دستگاه های اجرایی باشد. شکی نیست که اساساً بحث نسخ هنگامی مطرح می شود که موضوع دو متن قانونی مقدم و مؤخر، یا در ما نحن فیه موضوع هر دو رأی هیأت عمومی یکسان باشد. در حالی که همان گونه که توضیح داده شد این دو، از حیث موضوع یکسان نیستند موضوع اولی بر اراضی مورد تصرف جهت طرح های عمرانی و موضوع دومی حرایم این اراضی می باشد.
 

با این استدلال این شائبه که بند 9 ماده ی 50 لزوم پرداخت بهای اراضی مورد نیاز را تخصیص زده است نیز کاملاً بر طرف می گردد و با وجود دم مخصص حکم بیان شده در صدر ماده یا حداقل شک در وجود این امر چاره ای جز رعایت عموم ماده که همانا لزوم پرداخت بهای اراضی مورد نیاز می باشد نیست.
 

ثالثاً: صرف نظر از آن که دقت در مفاد قانون و مقدمات صدور آراء سابق الذکر و متن این آراء دقیقاً این ادعا را ثابت می کند تمسک به اصل احترام به مالکیت خصوصی افراد که از جمله بنیادی ترین قواعد پذیرفته شده شرع و قانون می باشد اقتضاء می نماید که خسارت مالکین در روند خصوصی سلب مالکیت به سبب مصالح عمومی به گونه ای جبران گردد هر چند که شرط اساسی رضا و قصد مالکیت برای انتقال حق مالکیت وجود نداشته باشد.
 

در این میان رعایت اصل تساوی افراد در برابر تحمیلات ناشی از اداره ی امور عمومی که یکی از اساسی ترین اصول مورد پذیرش در حقوق می باشد نیز دلالت بر پرداخت بهای خسارت به مالکین دارد. چرا که سلب مالکیت خصوصی افراد بدون پرداخت خسارت یا معوض به ایشان منجر به خدشه وارد شدن به اصل تساوی افراد و ناعدالتی آشکار در حق گروهی از افراد جامعه خواهد بود.

  

رابعاً: اساساً پذیرش این امر که در زمان حاکمیت رأی سال 69 امکان صدور آراء متعارض که امکان صدور رأی دیگری در خصوص همان موضوع را ایجاب کرده باشد به هیچ وجه قابل قبول نیست چرا که با وجود رأی سال 1369 که برای تمام شعب دیوان عدالت در موارد مشابه لازم الاتباع بوده است و صراحت آن، دیگر نباید محلی برای اتخاذ تصمیمات مختلف در خصوص امر واحد وجود داشته باشد و مسلماً اعضاء هیأت عمومی نیز در سال 74 با وقوف کامل به رأی سال 69 مبادرت به رأی سال 74 نموده اند و هر چند دو حکم متفاوت را استنباط نموده اند ولی این دو حکم متفاوت قطعاً راجع به دو موضوع مختلف بوده است که هر کدام در حیطه ی موضوع قابل تبعیت می باشد.
 

در هر حال صرف نظر از مباحث مربوط به استحقاق مالکین نسبت به بهای اراضی مورد تصرف و نحوه ی محاسبه آن و همچنین صلاحیت ذاتی مراجع در صورت عدم انجام تکلیف قانونی دستگاه های مجری که خود محتاج تحقیق و بررسی دیگری می باشد آنچه مهم است آن که دستگاه های اجرایی موظف به پرداخت بهای اراضی مورد تصرف خود جهت اجرای طرح های عمرانی در زمان حکومت قانون برنامه و بودجه سال 1351 بوده اند و عدم انجام این تکلیف قانونی منجر به مسئولیت ایشان جهت جبران کلیه ی خسارات وارده بر مالکین این اراضی بوده و خواهد بود امری که لازمه آن دقت بیشتر محاکم و نهایتاً تغییر رویه ی قضایی غالب است تا کمتر حقی از مالکین این گونه اراضی ضایع و پایمال گردد.