حقوق اداری در نظامهای متمرکز و غیر متمرکز

حقوق اداری در نظامهای متمرکز و غیر متمرکز

• 19,677 مشاهده
• زمان مطالعه : 67:15
• مقالات
• حقوق اداری

الف) مقدمه:

یکی از موضوعات مهم که برای استحکام نظام دموکراسی و مردم سالاری تأثیر گذار بوده و طرح بحث آن بخاطر نقش اساسی آن برای حفظ وحدت ملی وا نسجام مردمی ضروری هست، حقوق اداری می‌‌باشد، و نکته مهم وقابل ذکر اینست که حقوق اداری به معنای غیر متمرکز آن می‌‌تواند به توسعه، پیشرفت و تکامل جامعه کمک کند.

حقوق اداری به معنای غیر متمرکز و یا نیمه متمرکز گسترش دهنده ی حقوق اجتماعی، اقتصادی، سیاسی، فرهنگی و اعطا کننده آزادی‌های مدنی وایجاد کننده جامعه مدنی مطابق نظر مردم در تمام نقاط کشور(اعم ازدور ونزدیک) می‌‌باشد.
حقوق اداری به معنای غیر متمرکز آن چه در نظام‌های بسیط یا فدرال می‌‌تواند استعداد‌های مردمان محلی را به کار اندازد ویک جهش، جنبش و انگیزه‌های خدمت رسانی در مناطق شان را افزایش دهد اما نظام غیرمتمرکز شرایطی هم دارد که نباید از کنار آن گذشت.
خلاصه اینکه:توجه به اداره غیرمتمرکزوعقلانی آن یک نوع استعداد یابی درمناطق دور دست کشور است زیرا، بنا به گفته ی رضایی زاده: « حقوق اداری... باعث محدودیت قدرت نا محدود دولت می‌‌شود. اگر در یک کشور اشخاص حقوقی دیگری غیر از دولت وجود داشته باشد. در مقابل دولت دارای استقلال اداری یا مالی بوده و بدین ترتیب به نظر می‌‌رسد که برای رسیدن و استحکام آزادی‌های محلی مؤثر باشد. » (رضائی زاده، 81:1385 )

الف‌ـ1) پرسش اصلی

آنچه که مسلم است این است که نظام قانونمند و رعایت قانونمند و رعایت قانون در جامعه، تحت حاکمیت‌های نظام‌های بسیط، فدرال و... توسعه آفرین است و به این ترتیب حقوق اداری و مدنی در نظامهای دموکراتیک و دارای فضای باز بهتر اجرا و رعایت می‌‌شود نه در نظامهای بسته و غیر دموکراتیک بنابراین، پرسش اصلی در رابطه با حقوق اداری در نظام‌های متمرکز و غیر متمرکز این است که کدام یک از این دو گزینه (اداره بسته یا متمرکز و باز یا غیر متمرکز ) به شکوفایی استعدادها، توجه به خواسته‌های مردم به منظور توسعه اقتصادی، سیاسی، اجتماعی و فرهنگی در تمام مناطق کشور، تا چه اندازه مؤثر خواهد بودو به عبارت دیگر تأثیرات علمی، تکولوژی مثبت در جامعه را در نظامهای متمرکز اداری جستوجو کنیم و یا در نظامهای غیر متمرکز؟اگرتوسعه اقتصادی رادرکشورهای اقتدارگرای مثل کشور‌های شرق آسیا چون تایلند، سنگاپور و کره جنوبی و... جهان مشاهده می‌کنیم، پس حسن نظام غیرمتمرکزدرچیست؟ دریک کلام نظام مطلوب ساختار اداری متمرکزرامی طلبد یاغیرمتمرکز را؟

الف‌ـ2) فرضیه

اگر فرضیه را به معنای پاسخ موقتی در پژوهش و تحقیق بدانیم، پاسخ موقتی مادراین تحقیق اینست که نظام اداری غیر متمرکز چه در نظام‌های بسیط و چه در نظامهای فدرال برای تکامل، پیشرفت جامعه و شکوفایی استعداد‌های محلی بسیار مؤثر و مفید خواهد بود به شرط اینکه پیوستگی در جغرافیای سرزمینی واجتماعی در کشور وجود داشته باشد زیرا در صورت نبود پیوستگی جغرافیای سیاسی، فرهنگی، اقتصادی و... احتمال شکل گیری تجزیه طلبی، شورش و آشوب وجود دارد بطورمثال کشور بنگلادش بدلیل نبود جغرافیا ی منسجم ازپاکستان جدا شد ویا یوگسلاوی بدلیل نبود پیوستگی فرهنگی وتاریخی و...تجزیه شد. و یا خود مختاری محل در کشور پاکستان باعث شد که این سرزمین لانه گروههای تروریسم بین المللی شود. به عبارت دیگرنظامهای اداری غیرمتمرکز با مدیریت علمی وبا قبول نظارت صحیح ازسوی مردم وحکومت مرکزی(البته با حفظ خود مختاریهای محلی) مطلوب خواهدبود.

الف‌ـ3) تعریف اداره

اداره یعنی گرداندن ومنظور از آن اینست که یک نهادوسازمانی بنام« اداره» به حل وفصل مسایل وتنظیم حقوقی امور جامعه ومردممی‌پردازد و آن را مدیریت می‌‌کند... اما آقای ابوالحمد می‌نویسد «کلمه « اداره» دارای دو مفهوم است: مفهوم مادی و مفهوم سازمانی، و این دو مفهوم کاملا با هم مربوط می‌‌باشند.اداره بمفهوم مادی کلمه به فعالیتهای سازمانهای اداری و محتوای این فعالیتها، توجه دارد. مفهوم سازمانی اداره عبارت از مجموع وسایل و تشکیلاتی است که مامور اجرای آن فعالیتها می‌‌باشند.» (ابو الحمد، 3:1348 )

الف‌ـ4)تعریف حقوق اداری

حقوق اداری مثل هرپدیده ی علمی ویامفهوم دیگر تعریف ومشخصات یکسان نداردولی استاد یک تعریف دقیق حقوق اداری را به قرار زیرگفته است:

«به مجموعه ای از مقررات اطلاق می‌شود که حقوق و تکالیف سازمانهای اداری دولت را معین و روابط آنها را با مردم تنظیم می‌‌کند.».(استاد دشتی)

بنا براین، مطابق این تعریف دو نتیجه حاصل می‌شود:

اولا: حقوق و تکالیف سازمانها را مشخص کند زیرا که مقدمه لازم ، لازم است یا بگویم مقدمه واجب، واجب است.
ثانیا: روابط سازمانها را با مردم تنظیممی‌‌کندیا بگویم روابط مردم را با سازمانهای دولتی تنظیم و تکالیف وحقوق هردوطرف را مشخص ومعین و اجرا می‌کند. اما یک تعریف درساخت نظام فرانسه در قرن بیستم گزارش شده که خیلی جالب و زیباست: «حقوق اداری عبارت است ازحقوق عمومی مرتبط با قدرت همگانی.» (بدیع، 165:1387)

الف‌ـ5)موضوعات و مسایل حقوق اداری

سئوال: حقوق اداری به چه مسائلی می‌‌پردازد؟

تقریبا تمام علمای علم حقوق می‌‌گویند: حقوق اداری شعبه ی از حقوق عمومی و داخلی است که تکلیف تشکیلات اداری و فعالیتهای اداری را ازمجاری ومسیرهای قانونی آن مشخص می‌کند و درنتیجه می‌گویند: مجموعه از مقامات و مأ مورانکه زیر نظر قدرت عمومی قراردارند، برنامه‌ها و مقاصد دولت و سایر سازمانهای عمومی را انجام می‌دهند.

به این ترتیب، موضوع حقوق اداری خیلی گسترده و وسیع خواهد بود و شامل مباحث زیر خواهدشد که آقای ابوالحمد آن را به بحث گرفته است:

اولاـ «مطالعه سازمانهای اداری کشور که مجموعه پیچیده و بغرنجی از مقامات و سازمانها هستند، از قبیل: قدرت مرکزی و مقامات محلی و همچنین سازمانهای مرکزی و سازمانهای مرکزی و سازمانهای محلی که وظیفه دارند که تصمیمات مقامات مختلف عمومی مثل مقامات دولتی و سایر سازمانهای عمومی را انجام دهند.
ثانیا – اداره فقط از جهت سازمانی و تشکیلاتی مطالعه نمیشود، بلکه همچنین وظایف اداره در حقوق اداری مورد بحث وتحقیق قرار می‌گیرد ووظیفه حقوق اداری، تجزیه و تحلیل اعمال اداری است.
ثالثاـ حقوق اداری و سایل اجرای اعمال اداری را مورد مطالعه قرار می‌‌دهد که کارمندان ( مستخدمین و مأمورین به خدمات عمومی) و وسایل مادی که اداره در اختیار دارد از قبیل اموال عمومی و مخصوصا اموال اداری، موضوع این بحث است.
رابعا – حقوق اداری شامل دعاوی اداری هم می‌‌شود و منظور از دعاوی اداری، دعاوی است که بین دولت از طرفی ومستخدمین دولت ویا اشخاص (اعم از حقیقی یا حقوقی) از طرف دیگر طرح می‌شود و چنانکه خواهیم دید نحوه رسیدگی به دعاوی اداری در حقوق ما کمی پیچیده و نا روشن است.» (ابوالحمد، 15:1348)

الف‌ـ6) ساختاردستگاه اداری در غرب

اگرچه توصیف ساختار اداری ازتعریف حقوق اداری وموضوع حقوق اداری تا حدودی فهمیده شد اما یک نکته مهم درساختار اداری مطرح است که آن چگونگی تقسیم بندی اداری در خاستگاه حقوق اداری یعنی جهان غرب است و البته از نظر تاریخی کشور‌های فرانسه و آلمان دارای تاریخ اداری دیوانسالانه و همت گرا و متصلب بوده اند و کشور فرانسه بعنوان الگوی دیوانسالاری شناخته شده به گونه ای که دولت از جامعه مدنی استقلال داشته است اما کشوری انگلستان الگوی نظامهای اداری غیر متمرکز و دارای جامعه مدنی قوی بوده است و دولت از خود استقلال نداشته است.

بهر حال، دستگاه اداری کشورهای غربیواروپایی مانند اغلب کشورهای مدرن دنیا از دو بخش تشکیل می‌شود:

الف) یکی بخش مرکزی
ب) دیگری بخش محلی
بخش مرکزی عبارت است از وزارتخانه‌ها و سازمانهای مرکزی مستقر در پایتختهای کشورها که اداره امور در سطح ملی را بر عهده دارند وهر وزارتخانه زیر نظر شخص وزیر یا کابینه اوهدایت می‌شود.
« بخش محلی دستگاه اداری در واقع شعبه ای از بخش مرکزی است که هم بخشی از کار ویژه حکومت را برعهده دارد و هم نماینده حکومت در نقاط مختلف کشور محسوب می‌شود. تشکیلات محلی معمولا می‌نیاتوری از تشکیلات مرکزی است و به همین دلیل تفاوت آنها در ابعادو مقیاس آنهاست.» (نقیب زاد، 43:1385)

الف‌ـ7) تعریف تمرکز اداری یا اداره وحدت گرا

کنترل جامعه ازوظایف دولتهاست اما کنترل دولتهای نظام متمرکز بسیط بسیارشدیدو شبیه حکومت پلیسی است که در حکومتهای پلیسی مسئولان به می‌ل خود نه قانون جامعه را اداره می‌کند البته دربعضی جوامع که دارای ناپیوستگی جغرافیای طبیعی، اجتماعی، فرهنگی، قومی وزبانی... نیستند اداره متمرکزلازم است. اما نهاد‌های جامعه مدنی تحت کنترل دولت قرار می‌‌گیرد چنانچهراجع به شدت کنترل نظام اداری متمرکزآلمان بر گرفته از الگوی فرانسوی آن نوشته است: « به این ترتیب، قدرت عمومی [ دستگاه اداری ] خود را مورد حمایت یک حقوق اداری متصلب احساس می‌‌کرد که از استقلال برخوردار بود و اعضای خود رابر پایه شایسته سالاری انتخاب می‌‌کرد و اکثریت در آن با اعیانی بود که نظام سیاسی را مورد هجوم قرارد اده و تا عصر حاضر پیوسته بر قدرت خود می‌‌افزایند تا نمایندگی نظام سیاسی را به خود اختصاص دهند.» (بدیع، 175:1387)به این ترتیب، درآلمان دردوره حاکمیت دولت مطلقه، ارتش ازمیان کارمندان انتخاب می‌شدندودرخدمت سلطان قرار می‌گرفتند.

« مفهوم تمرکز اداری ترتیبی است که در آن قدرت مرکزی در نظر دارد سلطه ی اداری خود را با انضباط شدید بر تمام واحد‌های اداری و اجرایی کشور اعمال کند، نحوه ی توزیع قدرت در داخل دولت متمرکز به گونه ای است که کلیة اختیارات و صلاحیتهای سیاسی و اجرایی در اختیار دولت مرکزی قرار گیرد و دیگر واحد‌های اداری از آزادی عمل و اختیار تصمیم گیری برخوردار نیستند.» (موسی زاده، 83:1377 ) پر واضح است که مصادق تعریف فوق درنظامهای متمرکزوجود داردوتعریف آن نظامها بعداً می‌‌آید.

الف‌ـ8)مشخصات تمرکز اداری

8ـ1) تمرکز قدرت سیاسی در دولت مرکزی

سازمان‌های مرکزی با برخورداری از محوریت سیاسی قدرت تصمیم گیری را در اختیار خود گرفته، دیگر سازمانها را مطیع دستورات و احکام خود می‌کنند.

8ـ2) تمرکز قدرت اجرایی و اداری

دولت مرکزی به منظور تحقق بخشیدن به اهداف خود کلیه امور اجرایی و اداری را تحت نظارت شدید خود قرار می‌دهد. به عبارت دیگر، نظارت مستقیم دولت بر کلیه امور کشوری (امور ملی، محلی، استخدامی، خدماتی و...) اعمال می‌شود.» (موسی زاده، 83:1377 )

 الف‌ـ9)حقوق اداری در نظامهای بسته یا متمرکز

9ـ1) ساخت اداری وحدت گرا

درایجا این پرسش اساسی مطرح است که چگونه وچطور در یک حکومت، اقلّیتهای یک کشور آزاد سیاسی، اجتماعی وایدئولوژیکی... داشته باشد، می توانیم بگویم که دراین گونه مورد حکومت کثرت گرا یاوحدت گران مفهوم پیدا می‌کند، و در حکومت کثرت گرا که آن را رژیم باز(غیرمنجمد ) نیز می‌‌خوانند آزادی سیاسی، اجتماعی، مذهبی وعقیدتی... محترم است.به احزاب و دستجات سیاسی، اجتماعی ومذهبی اجازه داده می‌‌شودکه درادارات راه پیداکنندو در زندگی عمومی و سیاسی شرکت کنند و در صورت پیروزی در انتخابات مجالس قانونگذاری، دولت تشکیل دهند. بحثهای فوق درنظامهای تک بافت یابسیط قابل بحث وبررسیاست که به آن اشاره می‌‌شود.

« در حکومت متمرکز، تمام قدرت (اعم ازسیاسی واداری)در دست شخص واحد یا گروه واحدی است، حال آنکه در حکومت غیر متمرکز، قدرت در دست افراد یا ارگانهای متعددی است، و اقتدارات و اختیارات بین مقامات مختلف به گونه ای توزیع و تقسیم شده است.» ( مؤتمنی، 169:1380 ) می‌توان گفت: مصادق تعریفهای فوق نظامهای توتالیتر، شاهی وسلطنتی است که به تعریف آن اشاره می‌‌شود:

الف‌ـ9ـ2) حقوق اداری نظامهای توتالیتر ( فراگیر ) و لیبرال

در رژیم‌های آزاد یا لیبرال، اصل احترام آزادیهای فردی است،.. در صورتی که در توتالیتریسم دخالت حکومت در امور اجتماع حد و مرز ندارد. حریم شخصی مصون از تعرض حکومت نیست.»
ظامهای تو تالیتر نظام هایی هستند که بر طبق اید ئو لوژی فراگیردر همه حوزه هایی زندگی فرد و جامعه دخالت می‌‌کنند ومی کوشند آن ایدئولوژی را بر واقعیت تحمیل کنند. به این تعبیر، توتالیتر یسمبا سیاسی کردن جامعه ، حوزه‌های خصوصی و غیر سیاسی زندگی را نا بود می‌‌کند.» ( حسین بشیریه ، 171:1382)

 الف‌ـ9ـ3) حقوق اداری درحکومتهای سلطنتی

1ـ سلطنت مورثی: در تمام ممالک سلطنتی کنونی ریاست قوه مجریه اعم ازاداری، سیاسی ، نظامی واقتصادی و... در دست یکنفر می‌‌باشد.
2ـ سلطنت انتخابی: در سلطنت انتخابی سلطان برای تمام مدت عمر خود یا مستقیماً از طرف ملت و یا از طرف دیگر نمایندگان آن و یا از جانب اعیان و اشراف انتخاب می‌‌گرددوامور سیاسی واداری به اوواگذار می‌‌شود.
3ـ سلطنت نا محدود: در سلطنت نا محدود تمام اقتدارات دولتی اعم ازسیاسی، اقتصادی اداری و... در دست پادشاه قرار می‌‌گیرد.
4ـ سلطنت نا محدود قانونی: درسلطنت نا محدود قانونی پادشاه به طور مطلق مملکت را مطابق قوانین اداره نموده و از تجاوز به حقوق خود اجتناب می‌‌نماید یعنی امکان توزیع قدرت اداری وجوددارد.
5ـ سلطنت استبدادی: پادشاه مقید به هیچ اصل و قانونی نبوده و به دلخواه حکومت می‌‌کند.به این ترتیب و براساس تعریف (موسی زاده) می‌‌توان دو مشخصه را برای نظام متمرکز اداری ذکر کرد:

الف) تمرکز قدرت سیاسی در دولت مرکزی
ب) تمرکز قدرت اجرایی و اداری در دولت مرکز

9ـ4)چگونگی تحقق تمرکز یا وحدت اداری

نظامهای متمرکز ادامه دهنده راه نظامها مطلقه است که این رژیم برای اولین با در فرانسه شکل گرفت، در این کشور شاه و مردم، علیه طبقه اشراف متحد شدند و یک نظام قوی و مستحکم به‌وجود آوردند و البته اوضاع جغرافیای فرانسه هم ایجاب می‌‌کرده که مردم و شاه فرانسه متحد شوند و علیه متجاوزان خارجی خودشان حفظ کنند.

 درهرحال، چگونگی تحقق نظام اداری متمرکز بستگی به استفاده ازطرق اتخاذ شده داردوبطور مثال می‌گوید: برای اینکه تمرکز تحقق پیدا کند باید چند کار صورت بگیرد:

اولاً: نیروی اجبار و زور به نفع ادارات مرکزی دولت متمرکز(واردعمل) گردد.
ثانیاً: تمرکز اختیار تصمیم گیری در دست قوه ی مرکزی باشد.
ثالثاً: تمرکزاختیار، انتخاب و استخدام مأموران ( برای نهاد‌های مرکزی ) وجود داشته باشد.» ( رضایی زاده، 93:1385 )

به عبارت واضح‌تر برای تحقق تمرکز اداری، باید بطور مشخص اختیارات ذیل در دست اداره مرکزی باشد:

الف) تمرکز اختیار تصمیم گیری

تمرکز اختیار تصمیم گیری در مرکز. یعنی داشتن حق اتخاذ تصمیمات مقتضی، لازم الاجرا، سریع وقاطع درهرزمان بر ای اداره ی امور.

ب)تمرکز اختیار اجرایی

تمرکز اختیار اجرایی اتخاذ تصمیم و اجرای آن دو امر جداگانه است، اداره ی مستقل و مستقیم امور ایجاب می‌‌کند که برای اجرای کامل تصمیمات، نیروی اجرایی لازم در اختیار قوة مرکزی قرار گیرد تا او بتواند تصمیماتی را که می‌‌گیرد به وسیلة مأموران و ایادی خود اجرا کند.

 پیامد‌های وحدت اداری

الف‌ـ 10) نتایج عملی یا پیامد‌ها در نظامهای وحدت گرا یا دارای تمرکز اداری ممکن است زیاد باشد ولی چند مورد مهم را در اینجا نقل می‌کنیم و آن موارد عبارتند از:

10ـ 1) وحدت شخصیت حقوقی

منظور از شخصیت حقوقی اینست که تعداد افراد مشخص تکالیف و وظایف معین را تحت عنوان دولت، سازمان و نهادهای مدنی یا سیاسی به عهده داشته که در نتیجههمگی شخصیت حقوقی واحد دارند چنانچه آقای مؤتمنی می‌گوید: «وحدت شخصیت حقوقی در این نظام مراکز اخذ تصمیم گیری، وزیرانند که قوة مرکزی را تشکیل می‌دهند و وزارتخانه‌ها و تمام ادارات تابع آنها در شهرستان‌ها و تقسیمات جزء کشور، در مجموع شخصیت واحدی را به وجود می‌‌آورند که همان شخصیت حقوقی دولت است...

10ـ 2) سلسله مراتب اداری

سلسله مراتب اداری در این نظام، عموم مأموران دولتی به طور سلسله مراتب به یکدیگر مرتبطند و مافوق اداری اختیار وسیعی نسبت به افراد زیر دست خود دارد؛ به این ترتیب که هر سرپرست اداری در عین اینکه به افراد زیر دست خود فرمان می‌‌راند، خود از سرپرست اداری بالاتر فرمان می‌‌برد....

 10ـ 3) سلسله مراتبی قانونی

سلسله مراتبی و آن اختیاراتی است که قانونگذار به مافوق اداری داده است تا او بتواند نظم لازم را در دستگاه اداری بر قرار کرده، آن را به گونه ای که می‌‌خواهد اداره کند. ( مؤتمنی، 54:1384 )

الف ـ11) قدرت سلسله مراتب اداری

قدرت سلسله مراتب اداری به مقامات مافوق دراداره مرکزی حق می‌‌دهد تا اراده خود را نسبت به مأموران زیر دست درایالات و استانها نافذ و برتر دانسته و به آنها تحمیل می‌‌نمایند ونیات خودرا بر نهادها وسازمانهای اداری درسراسرکشور در موارد اساسی مطابق قانون اعمالمی‌کنند.

اختیارصدور دستورات به مقامات مافوق ها، شکل دهنده نظام سلسله مراتبی اداری است و اجازه دادن دستورات از مقامات عالی به مقامات پایین کشوری خواه بطور عمومی خواه بطور انفرادی که مجاز دانسته شده بنا به گفته آقای رضایی زاده به قرار زیر می‌باشد:

«اختیار تأئید قبلی
«ـ اختیار ابطال

که به مافوق اختیار می‌‌دهد که تصمیم غیر مشروع یا نامناسب مادون را باطل نماید.

«اختیار اصلاح

که مافوق اجازه تغییر تصمیم را می‌‌دهد.

«اجازه ی تعلیق

که تصمیم بطور موقت اجرا نشود.

البته قدرت سلسله مراتبی بدین معنا نیست که مافوق بتواند جانشین مقام مادون گردد مگر در بعضی حالات استثنائی که قانون پیش بینی نماید.

قدرت سلسله مراتبی همچنین می‌‌تواند بر شخص مادون نیز اعمال شود:

 انتصاب عزلانتقال

«اختیار اعمال تنبیه انتظامی

در عدم تراکم، باید گفته شود که قدرت سلسله مراتب اداری نیز وجود دارد و این قدرت را زیر علامت سؤال نمی برد و مانند تمرکز است.» (رضایی زاده، 102:1385)

الف‌ـ12) محاسن و معایب حقوق اداری در نظام بسته یا غیر دموکراتیک

گفته می‌‌شود که اصولا دو عنصر مهم در تعیین شیوه اداره کشور دخالت مستقیم دارند و یا حداقل وتاثیر گذار اند:

12ـ1) عناصر تعیین کننده:

الف) ماهیت نظام سیاسی
ب) میزان رشد فرهنگ سیاسی مردم.

 در توضیح آن می‌توان گفت: در نظام‌های سیاسی که ماهیتاً و ذاتا استبدادی یا اقتدارگرا هستند، گرایش به‌وحدت و تمرکز قدرت اداری و سیاسی بیش از دیگر نظام‌ها قابل لمس است و اما عدم رشد سیاسی، اجتماعی مردم به عنوان عامل اصلی شناخته می‌‌شود زیرا تمرکز قدرت اداری و سیاسی در یکنفر و یا گروهی از مردم معلول بلوغ و سیاسی مردم است و آسیب‌های ناشی از جهل عامه مردم و ملی آن قدر عیان است که نیاز به بحث ندارد. مردم به عنوان عنصر دیگر، می‌‌تواند از درجه مشارکت عمومی در عرصه‌های اجتماعی، سیاسی و ملی بکاهد و درعمل منجر به تمرکز قدرت سیاسی و اجرایی(عدم توزیع قدرت سیاسی و اقتصادی) در دولت مرکزی شود.

12ـ1) محاسن وحدت یا تمرکز اداری

 نظام تمرکز اداری می‌تواند در برخی از مقاطع تاریخی محاسنی از جهات سیاسی، اجتماعی، قومی و اقتصادی برای بعضی کشور‌ها داشته باشد.

12ـ1ـ1) از نظر سیاسی: از نظر سیاسی تمرکز اداری به شکل عقلانی می‌تواند در جوامعی که از رشد سیاسی کافی برخوردار نیستند، و بطور مثال افغانستان که یک جامعه سنتی، بسته و منجمد است نیازمند یک دیکتاتور مطلوب می‌باشد زیرا این‌گونه نظام‌ها موجبات انسجام و وحدت ملی را فراهم می‌‌کند. دولت مرکزی با نظارت مستقیم خود بر امور سراسری کشور از انشقاق قومی، مذهبی وسمتی و... و بین مردم وایجاد تزلزل در ساختار سیاسی، فرهنگی واجتماعی جلوگیری می‌‌کند.

12ـ1ـ2) از نظر اقتصادی: از نظر اقتصاد ی دولت مرکزی با مداخله مستقیم در تمام امور کشور والبته گاهی با ارائه خدمات عمومی توسط سازمانهای دولتی موجبات عدالت اقتصادی وسیاسی(توزیع درآمده وتقسیم قدرت) را فراهم می‌‌آورد.

12ـ1ـ3) تمرکزاداری یا دیوانسالاری عقلانی

در غرب نظام تمرکزی اداری و دیوانسالاری از دو جهت، رشد وگسترش یافت:

الف) ازنظرکمی: از نظر کمی تعداد کارکنان افزایش یافتند
ب)از نظر کیفی: «ازطرف دیگر، تحولی که در دستگاه دیوانی غرب حاصل شده؛ سیر عقلایی نظام اداری است که ماکس و بر آن را رکن اصلی توسعه سیاسی و اجتماعی تلقی می‌‌کند؛ زیرا استقلال دستگاه اداریـ که برای حسن اجرای امور و غیر شخصی شدن مسائل اجتماعی ضرورت داردـ در گرو این تحول است.

هر چه مسائل اجتماعی پیچیده‌تر می‌شود، تخصصی شدن کادر اداری نیز ضرورت بیشتری پیدا می‌‌‌کند و تخصصی شدنـ که همراه با تنوع ساختاری نظام اداری صورت می‌‌‌گیردـ این دستگاه را از وابستگیهای اجتماعی، قومی و طبقاتی می‌‌رهاند...کارمندان ازبدو استخدام سه مرحله دارد:

الف)مرحله اول: ابتدا، عضوگیری می‌‌شود...این کارازطریق آزمونهای استخدامیکه توان علمی و هوشی داوطلب را سنجش می‌‌کنندصورت می‌‌گرد...
ب) مرحله دوم: آموزش کارمند است.علاوه برآنکه دانشکده‌ها ومؤسسات آموزشی عمومی وجوددارندکه کارآموزش قبل ازاستخدام را انجام می‌‌دهند...بعد از استخدام نیز کارمندان...آموزشهای لازم را فرامیگرد...
ج)مرحله سوم: زندگی شغلی... » (نقیب زاده، 41:1385 )

12ـ2) معایب وحدت یا تمرکز اداری

علی رغم مزایایی که برای تمرکز اداری بر شمردیم که غالباً نیز در مواقع اضطراری قابل تجویز می‌‌‌باشند، باید اذعان داشت که این شیوه اداری خالی از عیب نیست. عمده ترین معایبی که می‌‌‌توان برای تمرکز اداری برشمرد، عبارتند از:

12ـ2ـ1)عدم مشارکت عمومی مردم درتصمیم گیریهای سیاسی واجتماعی

به سبب تمرکز اداری و انجام کار‌ها از طریق مقامات دولت مرکزی، افراد جامعه انگیزه ی برای مشارکت در عرصه سیاسی، اجتماعی و فرهنگی نخواهند داشت و این امر مانع از اعتلای فرهنگ سیاسی و اجتماعی مردم می‌‌‌گردد.

12ـ2ـ2)عدم کارایی مقامات مرکزی

از آنجا که مقامات مرکزی به مشکلات و نیاز‌های محلی مردم به خوبی آشنایی ندارند، نمی توانند به طور مطلوب درصدد رفع مشکلات و نیاز‌های آنها برآیند.

12ـ2ـ3) افزایش دیوان سالاری وتشریفات اداری

تمرکز اداری باعث می‌‌شود تا تصمیمات اداری در چارچوب یک نظام سلسله مراتبی شدید اتخاذ شود که این خود منجر به کاهش سرعت تصمیم گیری، اتلاف وقت و هزینه‌های زیاد می‌‌شود. (موسی زاده، 84:1377 )

ب) تعریف و مشخصات کثرت گرا یا عدم تمرکز اداری

ب‌ـ1)تعریف عدم تمرکز یا کثرت اداری

 عدم تمرکز اداری شیوه حکومتی خاصی است که در آن مقامات مرکزی صلاحیت تصمیم گیری نسبتا وسیعی را به واحد‌های محلی واجرای تفویض می‌کنند تا به امور خاص محلی و اجرایی (فنی) بپردازند. در انجام امور خاص، مقامات مرکزی نظارت خفیفی بر واحدهای مذکور اعمال می‌کنند.چنانچه استاد نقیب زاده فرموده است:درمدل غیرمتمرکز، بخشها محلی دستگاه اداری ازاختیارات وسیعی برخوردار است وبسیاری ازتصمیمات به جای آنکه درمرکزوبه طورمتمرکزویکسان برای تمامی کشور اتخاذ شود، درولایات ومنطبق بامقتضیات آنها گرفته می‌‌شود.که عبارت زیر همین گفته را تأیید می‌کند:

 درعدم تمرکزاداری به جای آنکه قدرت مرکزی اختیار انجام کلیه امور عمومی ( امور محلی وملی) را در عهده خود نگهدارد اداره تمام یاقسمتی از امور محلی را طبق قانون به سازمانهای محلی، که افراد آن از طرف مردم انتخاب می‌شوند، یا به مقامات محلی تفویض می‌‌کند و این تفویض مألا تحت شرایطی عدم تمرکز اداری و سیاسی راموجب می‌‌شود.
 در این سیستم هر یک از سازمانها یا تاسیسات محلی دارای شخصیت حقوقی مجزا از شخصیت قدرت مرکزی بوده با بود جه و وسایل و ابزار کار مستقل و افراد خاص به اجرای وظایف مخصوص محلی و تحقق هدفها مبادرت می‌‌ورزندوبرای اینکه از حدوداختیارات اعطایی تجاوزنشود و بی‌نظمی پیش نیاید حکومت مرکزی نسبت به اعمال سازمانهای محلی نظارت می‌کند.... »(طاهری، 105:1387)

ب‌ـ2)مشخصات یاعدم تمرکز کثرت اداری

ب‌ـ2ـ1)مشخصه اول: وجود امور خاص محلی

 مشخصه اول مربوط به محله‌های خاص می‌شود زیرا، دولتهای مرکزی همیشه نمیتواند کلیه امورات کشوری را زیر نظر مستقیم خود اداره کند، به همین جهت برخی از امور را به واحدهای غیر متمرکز می‌‌سپارد. مثلاً کشور آذربایجان اداره قره باغ را به خود مردم آنجا واگذار می‌‌کند و...

ب2ـ2)مشخصه دوم:امور محلی واجرای

 امور محلی به اموری اطلاق می‌شود که مربوط به نیازها و ضروریات یک محل باشد و این امور به واحد‌های جغرافیایی سپرده می‌‌شوند مانند سپردن امور شهری به شهرداری و یا سپردن امور استان، شهرستان و بخش به شوراهای استان، شهرستان و بخش.»(موسی زاده، 84:1377)

ب2ـ3) مشخصه سوم: امور فنی و اجرایی

« نیز به امور تخصصی و حرفه ای اطلاق می‌‌شود که نیازمند به یک مدیریت خاص است. این امور معمولاً به شرکت‌ها و سازمان‌های تخصصی وابسته به وزارتخانه‌ها سپرده می‌‌شود. دلیل اعطای این صلاحیت این است که وزارتخانة مربوطه نمی تواند کلیه ی آن امور را به تنهایی اداره کند، به همین دلیل اقدام به تشکیل سازمان‌ها و شرکت هایی پیرامون خود می‌‌کند و به آنها شخصیت حقوقی مستقلی اعطا می‌‌کند. مانند وزارت راه و ترابری که پیرامون خود سازمانها و شرکت‌های متعددی را ایجاد کرده است و...» (همان، 85:1377)

ب‌ـ3)مزایای عدم تمرکز یا کثرت اداری

مزایای عدم تمرکزو ساختاری اداری آن چه در نظامهای بسیط و تک بافت و چه در نظامهای فدرال و مرکب ازدوجهت قابل بحث وبررسی است:

ب3ـ1) ازجهت مادی: این تعبیر از آقای طاهری است و منظور ایشان اینست که امور هر ناحیه باتوجه به امکانات و رعایت بخشی از مقتضیات محلی اداره و یا مدیریت می‌‌شود و برنامه‌های پروژه ای یا سازندگی با در نظر گرفتن امکانات دولتدرمحل تنظیم می‌‌یابد.
ب3ـ2) از جهت معنوی:تمام طرفداران نظام غیر متمرکز استدلال می‌کنند که امور محلی با مشارکت فعال مردم محل بهتر انجام می‌‌شود، اما آقای طاهری می‌گوید: «هر نظام غیر متمرکز متضمن سلسله انگیزه‌ها و مزایا و ویژگیهای خاص است از جمله افکار عمومی و اجتماعی مردم محل را به طور طبیعی و قهری پرورش می‌‌دهد...»

درهرحال، محسنات نظام غیرمتمرکز عبارتنداز:ایجاد احساس مسئولیت درمردمان محلی، افزایش انگیزه‌ی مراقبت ازامکانات اداره محلی، تلاش بی وقفه نیروهای ابداع و ابتکار، اعتماد بنفس بزرگان محل، شناخت سریع و بهنگام نیازها.

ب3ـ2ـ1)تمایل شرکت درسرنوشت: آقای طاهری می‌گوید:عدم تمرکز موافق تمایلات بشری است، یعنی بشر همان طور که مایل است در امور سیاسی و حکومتی شرکت کند علاقه دارد در سرنوشت اداری خویش نیز دست داشته یا حداقل موثر باشد.
ب3ـ2ـ2)اقتضای فرهنگی ومذهبی
« در کشور‌های متشکل از نژادها ومذاهب و فرهنگهای مختلف باشرایط اقتصادی جوی متفاوت ولی در عین حال پیشرفته نظام عدم تمرکز بهترین شیوه اداره امور است.» (طباطبایی به نقل از طاهری، 112:1378)

ب‌ـ4)نظریات موافقان و مخالفان وحدت متمرکز اداری

درباره نظامهای متمرکز با هر عنوانی که باشد ( سطنتی، فدرالی، جمهوری و... ) درباره شیوه اداره(محاسن ومعایب) آن اختلاف نظر وجوددارد و هرکدام از این دیدگاهها برای خود ادله واستدلال‌هایدارند که درابتدادیدگاه وادله ی طرفداران نظام متمرکز را نقل می‌کنیم سپس دیدگاه مخالفان.

4ـ1) دیدگاه طرفداران نظام متمرکز یا وحدت گرا

1) وحدت ملی: نظام تمرکز اداری و سیاسی باعث یگانگی و وحدت ملی می‌‌شود و از هرج و مرج طلبی و آشوب و اغتشاش در مملکت جلوگیری می‌‌نماید. ( فایدة سیاسی)
2) امکان کنترل بهتر: طرفداران وحدت و تمرکز اداری بویژه از نظر سیاسی تأکید بر فواید آن دارند و استدلال می‌‌کنند اگر تصمیمات سیاسی متمرکز شود در اینصورت حداکثر مسئولیت متوجه رهبران سیاسی می‌‌گردد و چون غالب این مقامات در مقابل مردم مسئول هستند و اعضای قوة مجریه نیز در مقابل نمایندگان مردم مسئولیت دارند، لذا با امکان اعمال کنترل بر آنها نتایج فعالیتها عاید جامعه می‌‌گردد. ( دلیل سیاسی )
3) برابری درمقابل قانون: برابری افراد در مقابل قانون و دولت که یکی از اصول مهم حقوق اساسی است در این سیستم تأمین و تقویت گردیده و از تبعیضات ناروا جلو گیری می‌‌شود. ( دلیل حقوقی محض )
4)هماهنگی اداری درسطح ملی: نظام تمرکز اداری مانع اتخاذ تصمیمات ناهماهنگ و مختلف و احیاناً متضاد در نقاط مختلف کشور می‌‌گردد و لذا سبک مدیریت تمرکز یک نوع هماهنگی به امور ملی می‌‌بخشد. ( فایدة اداری )
5) تسهیل چرخش امور اداری: نظام تمرکز باعث تسهیل چرخش امور اداری و کاهش هزینه‌های اداری کشور و افزایش بازدهی سازمانهای اداری می‌‌شود.
6) کاهش هزینه‌های اداری: « هزینه‌های مملکتی در صورت اعمال نظام تمرکز اداری کمتر می‌‌شود. ( دلیل مالی و اقتصادی ). » ( انصاری، 133:1383)

بطور کلی از نظر سیاسی، اجتماعی، سیاستمداران و زمامدارانی که خواهان حکومت مستحکم و قوی هستند، بطور طبیعییک حکومت متمرکز وقابل کنترل را انتخاب می‌‌کنند.البته روش مدیریت متمرکز و مستحکم ممکن است برای زمانهای محدود اعمال شود ولی اجرای سیاست بسته ویک جانبه گرا، درزمانهای طولانی، نظام مرکزی را با مشکلات و خطرات جدی مواجه خواهدساخت. درهرحال، انتخابها وانتصابها بستگی به طرز تفکر سیاسی وحتی ایدئولوژیکی زمامداران والبته مطابق با مقتضیات ملی و بین المللی هر جامعه و نظامهای سیاسی منطقه ی دارد.

 آقای انصاری می‌گوید: « طبیعی است پس از انتخاب سیاسی، نوبت به انتخاب نظام اداری می‌‌رسد و در انتخاب خط مشی‌های اداری نیز بینشهای سیاسی اثر قطعی و تعیین کننده ای را دارا می‌‌باشد.از میان نظریه‌های مختلف سیاسی، مکاتب فاشیسم و نازیسم و ناسیونالیسم بیش از دیگران از نظام تمرکز دفاع نموده و می‌‌نمایند. بسیاری از محققان می‌‌گویند: از دیدگاه تاریخی، تمرکز و دولتهای متمرکز جانشین نظام خانواده سالاری و فئودالیسم و حاصل غلبة انقلاب تجاری و نظام بازرگانی بر نظام زمینداری است.»(انصاری، 134:1383)

 ب5) دیدگاه مخالفان سیستم نظام متمرکز یا وحدت گرا

1)ناسازگاری با دموکراسی: مخالفان اداره متمرکز یا یگانگی اداری می‌گویند سیستم اداری متمرکز با روح دموکراسی سازگاری ندارد زیرا، مردم در ادارة عمومی محلی خود باید شرکت نمایند. مدافعان منافع حقوق خصوصی و فردی، حاکم جامعه را برای تحدید حدود فردی(درامورمحلی) از طریق برقراری با ایجاد یک نظام متمرکز ومستبد مجاز نمیدانند.
2)عدم تناسب باشرایط محلی: تصمیماتی که مقامات عالی مرکزی دربارة مردم محل(شهرستانها وروستاهاو...) می‌‌گیرند، متناسب با شرایط جغرافیای منطقه ی و واقعیتهای موجوددر محل نیست وگاهی تصمیمات بدون مشورت و نظر خواهی از مردمان محل، صورت می‌‌گیرد که موجب جدا یی یا دوری باشندگان در مناطق مختلف کشوراز زمامداران مرکزیمی‌‌گردد.
3) عدم سرعت در تصمیم گیریها:آقای انصاری می‌گوید:« نظام اداری متمرکز خشک و غیر منعطف است و اعضای قوة مرکزی به علت تراکم کارها نمی توانند به سرعت تصمیم لازم را بگیرند، بعلاوه تصمیمات متخذه عجولانه و عاری از کیفیت بوده و برکندی کار دستگاه اداری کشور اضافه می‌‌نماید و احتمال تجاوز از قدرت و اختیار داری و انحراف را تقویت می‌‌کند...»
4) اشکالات روانی وابتکاری:اداره متمرکزاز نظر مصلحت ادارة ی وسازمانی نیز اشکالاتی دارد از آن جمله آنکه از کارکنان ابتکارات فردی را سلب می‌‌سازد و اطاعت کورکورانه و تملق را در بین کارمندان ترویج وتشویق می‌‌کند
5) انحصارقدرت: سازمانهای بزرگ اداری ( بوروکراسیکه معایب زیادی دارند زاییدة سیستم‌های متمرکز می‌‌باشند زیرا بوروکراسیهای بزرگ، پر خرج، کندکار ، متمرکز کنندة قدرت و انحصار طلب و کنترل نا پذیر بوده و دارای مضار سیاسی هستند...
بطور کلی بوروکراسیهای وسیع که مظهر نظام تمرکزی است همه از ناحیة طرفداران فلسفة اصالت فردی و هم از ناحیة مدافعان عقاید سوسیالیستی، چه به لحاظ تباین و تعارض با حقوق و منافع فردی و چه به لحاظ تمایل به حفظ منافع طبقاتی خاص مورد حمله گرفته است.» (انصاری، 135:1383) نظرموافق با عدم تمرکزدرحکومتهای کثرت گرا وجوددارد که تعریف آن گذشت.

ب‌ـ6)نظام اداری دولتهای تکبافت

ممکن است تصور شود که بین نظامهای سیاسی بسیط و تمرکز و یگانگی اداری و یا بین نظامهای سیاسی فدرال و کثرت یا عدم تمرکز اداری تلازم وجود ندارد، یعنی ملازمه بین نظام تمرکز اداری و نظام بسیط نیست، و هم‌چنین ملازمه بین نظام سیاسی فدرالی به‌عنوان اداره باز و خود مختاری مطلق دیده نمی‌شود. زیرا انگلستان به عنوان الگوی نظام سلطنتی و بسیط اولین کشوری بوده است که بسوی جامعه مدنی گام برداشته است. حتی به مستعمرات خود مختاری اداری اعطا می‌‌کرد. و در ساختار اداری داخلی نیز اختیارات وسیع محلی را به خود مردم می‌‌سپرده اند.

دومین کشوری که به تمرکز زدایی پرداخت کشور فرانسه بود و در حال حاضر اکثر کشور‌ها ادعای تمرکز زدایی دارند و بعضی از کشورها نیمه متمرکز هستند مثل جمهوری اسلامی ایران و... همچنین در مورد نظامهای فدرال تلازم وجود ندارد زیرا کشور آمریکا بعنوان یک الگوی جهانی نظام فدرالی بیشتر بصورت متمرکز اداره می‌‌شود و قانون اساسی این کشور نظام اداری متعادل ایجاد کرده است. نتیجه اینکه هیچ تلازم بین فدرال و کثرت اداری یا بسیط و وحدت اداری وجود ندارد بخاطر توضیح بیشتر به مطالب زیر توجه می‌کنیم.

6ـ1) نظامهای اداری تکبافت یابسیطبردو قسم است

1ـ تکبافت ساده یعنی یگانگی سیاسی واداری بصورت یگانه است.

2ـ تکبافت پیچیده که دارای ویژگی‌های زیر است:

الف) تراکم و عدم تفویض اختیارات: تراکم یاعدم تفویض اختیارات به آستانداران، مراکز آستانها، شوراهای شهرها، بخشها، روستاها ودهکده هاو...
ب) عدم تراکم یا تمرکز زدایی.

 در توضیحمطالب فوق آقای رضایی زاده تحت عنوان روش تمرکز می‌‌نویسد:« تمرکز بدین معنا نیست که فقط یک دستگاه اداری در مرکز واقع شده باشد؛ به این دلیل روشن است که قسمتهای مختلف سرزمین قوه ی مرکزی باید به وسیله ی مأمورین محلی نمایندگی شود ولی اختیار این مأمورین و طرز تفکر موجود نسبت به تمرکز بستگی دارد که بر دو نوع است: تراکم، عدم تراکم.

 1ـ تراکم

شمار اختیار تصمیم گیری به طور کامل به مقامات بالای سلسله مراتب اداری یعنی به مقاماتی است که در پایتخت قرار دارند. مأمورین دولت در تمام سرزمین تقسیم می‌‌شوند و فقط دارای یک نقش و آن تهیه و اجرای تصمیمات اخذ شده در مرکز هستند.

2ـ عدم تراکم

عدم تراکم برای تلطیف تمرکز و برطرف کردن معایبی که دارد به کار می‌‌رود. عدم تراکم، اعطاء اختیارات تصمیم گیری به نمایندگان محلی قوه مرکزی ( به عنوان مثال: استاندارفرماندار ) می‌‌باشند. این‌ها ارگان‌های ساده ی انتقال و اجرا نیستند. بلکه آنها دارای اختیار اخذ تصمیم در حوزه محل می‌‌باشند. » ( رضایی زاده، 92:1385 )

ج) وحدت انضمامی: وحدت انضمامی یعنی یک قوه مقننه مرکزی دست به صدور قواعد قانونی می‌‌زند.قوانین در همه مناطق کشور یکسان ومشابه نیستند بلکه قانونگذار به برخی از مناطق کشور بر حسب موقعیت.نظردارد.

نتیجه اینکه، دولت بسیط ممکن است به صورت متمرکز و یا غیر متمرکز اداره شود. در سیستم متمرکز، شاخه‌های اداری طبق ساختار قانونیاداری همه ی استانی، شهرستان و روستاها در تمام نقاط کشور تابع یک مرکز است که این واحد مرکزی مرکز فرماندهی تمام امور ملّی و محلّی را بعهده دارد. اما در سیستم عدم تمرکز اداری هر کدام از تقسیمات کشور مانند شهرستان ها، شهر‌ها و روستاها واحدهای مستقل هستند که طبق قانون اساسی، امور محلّی خود را اداره می‌‌کند.

د) منطقه گرایی: منطقه گرایی که از نظر حقوقی با تمرکز زدایی تفاوت چندانی ندارد. و می‌‌شود گفت: نوع عدم تمرکزاداری است.
ج) نظاماداری فدرال یا مرکب و ویژگی‌های آن

حکومت فدرال یا متحده وقتی به وجود می‌‌آید که چند یا چندین دولت کوچک داوطلبانه تصمیم بگیرند که با هم متحد شده و یک دولت بزرگ را تشکیل بدهند.دولتی که این چنین به وجود آید دولت فدرال یا متحد نام دارد. بدیهی است که دولت‌های کوچک که این اتحاد را به وجود می‌‌آورند باید قسمتی از استقلال خود را به نفع دولت مرکزی از دست بدهند و قسمتی را برای خود نگه دارند. امّا ویژگی ها:

الف) حقوق حاکم بر روابط دولت عضو از زمره حقوق اساسی است.
ب) قانون اساسی، صلاحیتهای بین المللی را در انحصار دولت مرکزی قرار می‌‌دهد و همچنین دفاع از کشور، روابط و مناسبات بین کشورهای عضو و رفع اختلافات احتمالی را به دوش دولت مرکزی قرار می‌‌دهد.
ج) دولتهای عضو نسبت به یکدیگر برابرند. (کوچک و بزرگ، اکثریت و اقلیت بودن مهم نیست)بودن
د) قوه قضائیه در کشور فدرال اهمیت ویژه ای دارد.

هـ) کشور فدرال پویشی از تفرق به تجمع و از پراکندگی به یگانگی است:

1ـ یگانگی در سطح بین المللی و شخصیت حقوقی کشور فدرال.
2ـ‌ یگانگی در تابعیت یعنی افراد تابعیت دو گانه ( آیالتیفدرال ) دارند.
3ـ یگانگی در سرزمین
4ـ یگانگی سیاسی، قانون اساسی فدرال، دولت مرکزی را بطور کامل صاحب حاکمیت سیاسی دانسته است.

ج ـ1)سیستم اداری فدرال

نظامهای فدرال یکی از آرزوهای کشورهای هستند که دچارتفرقه ی قومی، زبانی، مذهبی می‌باشدزیرا، یگانه راه بیرون رفت ازبحرانهای سیاسی، اداری، اجتماعی وفرهنگی می‌باشد. نکته مهم در اینست که درنظامهاواداره فدرال اکثریت قومی، زبانی، فرهنگی واجتماعی معیار وملاک نیست زیرا از این طریق می‌خواهد جلو استبداد اکثریت را بگیردطرفداران اداره فدرال مصالحه ملی وتسامح اداری را مدنظر قرار می‌‌دهند.درهرحال، با توجه به تعریف و مشخصات اداره فدرال واهمیت دادن این اداره به خود مختاری محلی، آزادی عمل مسئولان ، ّپذیرش پیشنهادات بزرگان محلی و...به تعریف جامع ترزیر نیز توجه می‌کنیم:

در سیستم‌های فدرال واحد‌های متعدد ارضی وجود دارد که هر کدام حکومت جداگانه مستقل و وظایف و اختیارات قانونی مخصوص به خود دارند و در قلمروی حکومت خود اعمال قدرت می‌‌نمایند و حکومت فدرال اداره امور مهم و مشترک بین واحد‌های مختلف ارضی را بعهده دارد بموجب قانون اساسی معمولاً حدود اختیارات و وظایف هر یک از این دو حکومت مشخص و روشن است و برای اینکه این دو حکومت به حوزه ی اقتدار یکدیگر تجاوز نکنند؛ ترتیبات مقتضی در قانون اساسی داده شده است و معمولاً دادگاه‌ها در مورد بروز اختلاف تصمیم نهایی اتخاذ می‌‌نمایند. سیستم معمولاً با موافقت داوطلبانه کشور‌های مستقل ایجاد می‌‌شوند مثل کشور‌های فدرالی سوئیس و آمریکا، ممکن است با توزیع قوای حکومتی در سطح‌های مختلف حکومتی... کشوری را به صورت فدرال درآورند.» (دانش خوشنویس، 42:1349 )اختیاراتی را که دول عضو به دولت مرکزی می‌‌دهند به سه چیز ( سیاست خارجی، امور دفاعی و اقتصاد (ملی) خلاصه می‌‌شود.

ج2) تفاوت عدم تمرکزاداری وفدرالیسم

 آزادیهای محلی، خودمختاریهای سیاسی، اجتماعی، فرهنگی واقتصادی درنظامهای فدرال بیشترجذاب و دل انگیز است زیرا، بنا به گفته ی انصاری فدرالیسم شکل پیشرفته عدم تمرکز است و در واقع در فدرالیسم دو نوع عدم تمرکز وجود دارد؛ یکی عدم تمرکز سیاسی و دیگری عدم تمرکز اداری. نتیجه طبیعی عدم تمرکز سیاسی استقلال و خود مختاری سیاسی و اداری هر یک از حکومت‌های محلی(دول عضو دولت فدرال) است.بنابراین در نظام فدرال

اولا: « تقسیم و پراکندگی امور اداری، دوباره و مضاعف و درجه عدم تمرکز بیشتر است. بهترین مثالی را که در این رابطه می‌‌توان یاد آورد شد این است که کشور انگلستان را با ایالات متحده از این حیث مقایسه کنیم. می‌‌دانیم در انگلستان نظام عدم مرکزیت اداری بسیار قوی است تاجایی که گفته می‌شود نظام خود مختاری اداری در این کشور بر قرار است.در انگلستان 1400 واحد مستقل اداری وجود دارد، در حالیکه در ایالات متحده آمریکا این رقم به ایالت یا به سخن درست کشور نیویورک اختصاص دارد، لذا توزیع قدرت اداری در کشور فدرال بطور معمول بیشتر از کشورهای خود مختار یا متمرکز است.

ثانیا: درنظام فدرال قیمومت اداری وجود ندارد درصورتیکه در نظام عدم تمرکز غیر فدرالی قیمویت اداری وجود دارد.» ( انصاری، 142:1383)طبق تعریف فوق دوتا امتیاز درنظام اداری فدرال وجود دار که درسیستم غیر متمرکز وجود ندارد وآن دو امتیاز عبارتند:

الف) پراکندگی ( توزیع قدرت سیاسی و اداری بین اداره محلی و فدرال وجود دارد )
ب)عدم قیمومت ( عواید محلی مثل عوارض شهرداری و... را بدون اجازه اداره مرکزی مصرف می‌‌تواند به عبارت دیگر هر گونه اقدام که در قوانین مملکت تصریح نشده باشد طبق حکم دادگاه قابل ابطال است )

نتیجه گیری

 ازآنجای که طبع وسرشت بشر آزادیخواهی است وانسانها دوست ندارند فرمانبردار دیگران باشندوهرگونه اطاعت وفرمانبرداری نیازمند توجیه عقلانی ودینی ومذهبی است.از آنجای که طبع بشراقتضا دارد که دیگران را به اطاعت درآورد و او را فرمانبردار خود سازد واصولاً یک معنای سیاست نیز تحمیل کردن اراده خود بردیگران است و می‌‌خواهد دیگران را مطیع خود سازد. بنابراین، نیازمند ابزارهای مشروع وقانونی می‌باشند. و در اینجا بحث اراده ی جمعی مطرح می‌‌شود، پس به این ترتیب به اراده ی جمعی مناطق و محله‌های دور افتاده ی کشور نیز باید توجه صورت گیرد و از جمله به خواسته‌های اداری محلی!

 ازآنجای که اکثریت قاطع دولتها متشکل از اقوام، مذاهب، نژادها و طوایف مختلف هستند باید به طبع انسانی و آزادیخواهی اقوام ومذاهب دیگران نیز توجه کنند و اگرگفته می‌شود یکی ازاصول دموکراسی رأی اکثریت است، احترام به اقلیت نیز مدنظر است  از آنجایی که گروه‌های محلی به خواسته ها، نیاز‌ها و ساخت و ساز‌های ضروری در محل خودشان آشنایی کامل دارند، می‌‌توانند بهتر ازقدرت یا دولتمرکزی برنامه ریزی داشته باشند و حتی گروه‌های قومی، مذهبی و زبانی و... از واگذاری اداره و برنامه ریزی محلی به آنها راضیو خوشنود می‌‌شوند و احساس شخصیت بیشتر می‌‌کنند. و در نتیجه آنهااز این طریق می‌‌توانند به خواسته‌های دولت مرکزی به طور مناسب پاسخ گو باشند.  بنابراین، در دنیا کشور هایی بودند و هستند که از طریق تقسیم و توزیع قدرت اقتصادی، سیاسی به خواسته‌های فرهنگی واجتماعی همگان پاسخ مثبت داده ومیدهند و از جمله ی این کشور ها، درتاریخ از کشور انگلستان و سوئیس به عنوان الگو نام برده شده است.

 در هر صورت، درباره شکل گیری نظام سیاسی واداری سوئیس آقای بدیع نوشته است: « از دهه‌ی 1960دموکراسی چندگروهی راشماری ازنظامهای سیاسی به کارمی برندکه درمنازعات سیاسی بادوستی فیصله یافته وگروههای متعدد سعی دارندتا درچارچوب امتیازدهی ومسامحه ونه ازطریق اکثریت، اختلافات خودرا کاهش دهند.اینها جوامعی هستند که برپایه مذهب یاقومیت عمیق ازدرون تقسیم شده اند ودرنتیجه وجود گروههای متفاوت رادردرون خود به رسمیت شناخته اند.» (بدیع، 193:1387)

 بنابراین، دربخش اداری نیز رفع تبعیض، شایسته سالاری، میزان پذیرش براساس لیاقتها ازاقوام باشنده ی یک کشور برای تأمین وحدت ملی وحدت ارضی مهم وحیاتی است اما مهم تر از آن فعالیتهای آزادانه ی سازمانها و نهاد‌های اداری محلی و ولایتی زیر نظر دولت مرکزی است و باید درنظر داشت که توسعه نهادها و فعالیهای اداری محلی هیچ گونه خطری را متوجه ثبات، وحدت ارضی و امنیت ملی کشور نمی کند بشرط اینکه پیوستگی جغرافیایی طبیعی، فرهنگی ، زبانی و مذهبی و... وجود داشته باشد و نکته ی مهم دیگر اینکه خود مختاری اداری محلی باعث بر انگیختن انگیزه‌های خدمت رسانی وفعالیت قشرهای مستعد و متحرک را به منظور ساخت و ساز و تأسیس کارگاهها و کارخانه‌ها و... گردیده و آن‌ها را بیشتر آماده کنند که به کشور، استان و شهرستان خود خدمت رسانی نمایند.

نکته ی آخر اینکه: شکاف‌های قومی، مذهبی و زبانی در جوامع مختلف به دلیل فشار‌های اداری و سیاسی بیش از حد توسط دولت مرکزی ایجاد می‌‌شود و همین فشار‌ها منجر به خلق بحران و دشواری‌های اجتماعی و فرهنگی می‌‌گردد.

در بسیاری از جوامع یک قوم و یا اهل یک زبان که در یک منطقه ی خاص قرار داشته اند، در ضمن اینکه، ایدئولوژی، سیستم و ساختار نظام حاکم را پذیرفتند و از وحدت ملی حمایت کردند... اما فقط بخاطر طرفداری از خود مختاری و استقلال اداری داخلی و یا به خاطر خواسته‌های محلی و مردمی به شدّت سرکوب شدند و درواقع درصورت تداوم سرکوب شدند و طبیعی است که در صورت تداوم سرکوب و اعمال خشونت آمیز، بغض و عداوت درسینه‌های آنها مثلآتش زیر خاکستر پنهان بوده ودرصدد پیکاروخشونت برخواهند آمد.

 منبع: فصلنامه علمی‌ـ فرهنگی قلم، 38-39، 1387.

جوادی دایکندی

منبع : حق گستر

بحث درباره ماده 34 قانون ثبت و عقد رهن     آموزش طبقات ارث و سهم آنها به زبان ساده

پست های مرتبط