راهکار قانون اساسی برای حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان
راهکار قانون اساسی برای حل اختلاف مجلس و شورای نگهبان
بن بست شکنی، مهمترین ماموریت مجمع تشخیص مصلحت
گروه حقوقی - احکام و موازین شرع مقدس اسلام بر همه قوانین و مقررات کشور جمهوری اسلامی ایران حتی قانون اساسی برتری مطلق دارد. از سوی دیگر، قانون اساسی در سلسله مراتب قانونگذاری در راس سایر قوانین قرار می‌گیرد. اهمیت احکام و موازین شرعی و اصول قانون اساسی ایجاب می‌کند به نحو مقتضی از این دو رکن بلندمرتبه یعنی شرع مقدس و قانون اساسی پاسداری شود.
برای این منظور شورای نگهبان در بدنه قوه‌مقننه گنجانده شده است تا با کنترل و نظارت بر مصوبات مجلس، از تصویب قوانین مغایر پیشگیری کند.
اما هر از چندگاه، وظیفه نمایندگی نمایندگان مجلس که حق وضع قانون در همه مسایل کشور را دارند، ایجاب می‌کند تا به خاطر مصالحی از خط قرمز شرع و قانون اساسی عبور کنند و قانونی مغایر تصویب کنند. با فرض اینکه در شرع پذیرفته شده است، با عروض عناوین ثانویه همچون ضرورت و اضطرار و مصلحت می‌توان از احکام اولیه شرع، موقتا دست برداشت و احکام ثانویه یا احکام حکومتی که صبغه موقتی دارند تشریع کرد. اینجاست که تضارب آرا بین مصلحت‌اندیشی مجلس و شرع‌اندیشی شورای نگهبان به وقوع می‌پیوندد و ممکن است بن‌بست قانونگذاری ایجاد شود. در نظام حقوقی جمهوری اسلامی ایران تا قبل از بازنگری قانون اساسی در سال 1368، هیچ راه قانونی برون‌رفت از این بن‌بست پیش‌بینی نشده بود، جز آنکه در سال پیش از بازنگری به فرمان امام خمینی (ره) مجمع تشخیص مصلحت نظام بدین منظور تشکیل شد و در بازنگری سال 1368 در قالب اصل 112 نهادینه شد.
خروج از بن‌بست
تغییرات جدی در بعضی اصول قانون اساسی جمهوری اسلامی ایران در بازنگری این برترین سند قانونی کشور در سال 1368 از یکسو توانایی نظام سیاسی و مردم به عنوان صاحبان اصلی حکومت در مرتفع ساختن مشکلات بروز یافته در شیوه‌های زمامداری را نشان داده و از دیگر سو واجد آثار حقوقی - سیاسی جدی در عرصه مدیریت کلان کشور بوده است. یکی از این تغییرات مهم وجه اساسی بخشیدن به نهاد نوپای شورای تشخیص مصلحت نظام بود که زاییده ضرورت‌های ناشی از تجربه 10 ساله مدیریت سیاسی کشور در عرصه قانونگذاری تلقی می‌شود. در این مجال از پرداختن به ریشه‌ها، زمینه‌ها و دلایل تاریخی ایجاد مجمع تشخیص مصلحت عبور کرده و به ارایه گزارشی از صلاحیت‌ها و اختیارات این نهاد می‌پردازیم.کاوش در اختیارات مجمع تحت 3 عنوان قابل پی‌جویی است. حل اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان، حل معضلات نظام و ارایه مشورت به رهبری سه محور اصلی وظایف مجمع را تشکیل می‌دهند. البته وظایف دیگری نیز برای مجمع در قانون اساسی پیش‌بینی شده که ما تنها به 2 مورد اول به لحاظ اهمیت و دامنه‌دار بودن مباحث مربوط می‌پردازیم.
حل اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان
در پی تداوم اختلاف نظرها در خصوص نحوه مواجهه با مشکل پدید آمده بین مجلس و شورای نگهبان، به‌رغم رهنمود حقوقی مشخص امام خمینی(ره) در این باب، مبنی بر اینکه خود شورای نگهبان در خصوص موارد ناظر به مخالفت قانون مصوب مجلس با احکام اولیه و یا قانون اساسی، مصلحت نظام را در نظر گرفته و بر اساس احکام ثانویه و احکام ولایت فقیه، مسئله را حل کند، ولی در عمل اختلافات باقی ماند، ضمن آنکه اکثریت اعضای شورای نگهبان نیز بر این اعتقاد بودند، ورود به حوزه تشخیص ضروریات و مصلحت وظیفه آنها نیست. بنابراین امام خمینی(ره) در فرمان تشکیل شورای مصلحت نیز به عدم احتیاج به این شورا تصریح کرده ولی در نهایت، برای رعایت نهایت احتیاط در برخورد با این مسئله دستور به تشکیل آن می‌دهند. از آرای امام راحل در خصوص احکام و تشخیص مصلحت، چنین بر می‌آید که احکام حکومتی از احکام اولیه اسلام بوده و مصالح نظام و اسلام مقدم بر سایر احکام فرعیه است و این امور از اختیارات ولی‌فقیه بوده، منتها وظیفه شورای نگهبان در تشخیص مطابقت مصوبات مجلس با شرع، منحصر به احکام اولیه نبوده بلکه احکام ثانویه و حتی حکومتی را نیز شامل می‌شود. در نهایت، اختیار حل اختلاف مزبور بین مجلس و شورای نگهبان به طریقی که در اصل 112 قانون اساسی در ضمن بازنگری آن پیش‌بینی شد، به مجمع واگذار شد. صدر اصل 112 قانون اساسی اشعار می‌دارد: «مجمع تشخیص مصلحت نظام برای تشخیص مصلحت در مواردی که مصوبه مجلس شورای اسلامی را شورای نگهبان خلاف موازین شرع و یا قانون اساسی بداند و مجلس با درنظرگرفتن مصلحت نظام، نظر شورای نگهبان را تایید نکند، تشکیل می شود...» در بررسی مفاد این اصل، مفهوم مصلحت و مبنای اقدام مجمع در حل اختلاف بر اساس مصلحت تشخیص شده، مطمح نظر قرار می‌گیرد. در این زمینه دکتر سید محمد هاشمی بر آن است که مصلحت‌اندیشی بر اساس حاکمیت ملی بر عهده مجلس است که پس از بررسی‌های کارشناسانه، آنچه را که خیر و صلاح جامعه باشد، از طریق وضع قانون مقرر می‌دارد که با توجه به حاکمیت اسلام بر تمام شئون کشور و سندیت قانون اساسی، لزوما باید مقید به رعایت موازین اسلامی و اصول قانون اساسی باشد. بر این اساس شورای نگهبان وظیفه نظارت بر مصوبات مجلس از نظر عدم مغایرت با احکام شرع و قانون اساسی را اعمال می‌کند. اگر مصوبه مجلس مورد تایید شورای نگهبان قرار نگیرد، در حالی که مجلس بر اساس مصالح اجتماعی کشور آن را به خیر و صلاح بداند و بر تصویب آن اصرار ورزد، وضعیتی پیش خواهد آمد که از آن، به بن‌بست سیاسی یاد می‌شود. در این وضعیت، تشخیص مصلحت نظام و ارایه راه‌حل نهایی بر عهده مجمع نهاده شده است. یک نظر این است که ماهیت اختلاف مجلس و شورای نگهبان در تشخیص مصلحت نیست که آن‌گاه معتقد باشیم مجمع در مقام قضاوت بین مصلحت بودن یا نبودن برمی‌آید. در خصوص ماهیت عمل حقوقی مجمع، حالاتی متصور است:حالت اول آن است که مجمع، نظر شورای نگهبان را تایید کند. در این صورت اجرای موازین اسلام و یا قانون اساسی در آن خصوص عین مصلحت نظام خواهد بود. حالت دوم تایید مصوبه مجلس و در حالت سوم نظر مستقلی از جانب مجمع اعلام می‌شود.در حالت دو اخیر، مجمع با اتکا به عناوین ثانویه و یا با درنظرگرفتن مصالح عمومی بر اساس احکام حکومتی به اعلام نظر می‌پردازد. بنابراین حق ایجاد تغییر و یا اصلاح محتوای مواد اختلافی و یا مواد مرتبط به آنها را در مصوبه مجلس را خواهد داشت. در این ارتباط ماده 28 آیین‌نامه مجمع مقرر می‌دارد، چنان‌چه اصلاح در ماده یا مواد مورد اختلاف مستلزم انجام اصلاحاتی در ماده یا مواد دیگر باشد، مجمع این اصلاحات را در حد ضرورت اعمال خواهد کرد.ماده 29 آیین‌نامه مذکور هم‌چنین پیش‌بینی کرده که در هنگام رسیدگی به مسایل مربوط به تشخیص مصلحت و در مواردی که اعضای مجمع رای دادن را مشروط به اصلاح بخش دیگر مصوبه کنند که آن بخش مواجه با مخالفت شورای نگهبان نبوده است، مجمع موضوع را به استحضار مقام معظم رهبری می‌رساند و در صورت موافقت معظم‌له نسبت به بررسی بخش مورد نظر اقدام خواهد کرد. موضوع پیش‌بینی شده در این ماده به اعتقاد دکتر هاشمی استاد برجسته حقوق عمومی کشورفراتر از مقررات اصل 112 شناخته شده که محدوده تشخیص مصلحت را نسبت به مواد مورد تعارض می‌داند. وی در این موارد که البته به ندرت اتفاق می‌افتد، راه حل را در این می‌داند که مجمع پس از تشخیص مصلحت در مواد مورد تعارض، عدم صلاحیت خود را نسبت به اصلاح بخش غیراختلافی اعلام و آن را برای بررسی به مجلس عودت دهد. در این باب ملاحظاتی نیز متصور است. به نظر می‌رسد ارجاع این مورد به مقام معظم رهبری و لزوم موافقت ایشان برای اعمال مفاد ماده 29 مبتنی بر جلوگیری از پیچ‌وخم بیشتر قانونی و تکرار فرآیند اختلاف بین مجلس و شورای نگهبان باشد و چه بسا که رهبری لزومی در انجام این کار ندیده و با ورود مجمع مخالفت کند.وانگهی اگر به دلیل ارتباط موضوعی و تاثیر و تاثرات مستقیم و غیرمستقیم مواد اختلافی و غیراختلافی مصوبه، امکان ارایه راه‌حل در مورد موضوع مورد اختلاف توسط مجمع وجود نداشته باشد، با تمسک به موافقت و اختیار تفویض شده از جانب مقام معظم رهبری، مجمع با اتکا به اختیار اعمال حکم حکومتی، به رفع مشکل اقدام خواهد کرد. ضمن اینکه مجمع نباید به گونه‌ای عمل کند که خود منجر به به وجود آوردن معضلی برای نظام شود؛ مسئله‌ای که در صورت عمل نکردن به مفاد ماده 29 متصور و محتمل است.
حل معضلات نظام
وظیفه حل معضلات نظام از طریق مجمع تشخیص مصلحت که در بند 8 اصل 110 قانون اساسی پیش‌بینی شده، مبتنی بر فرمان بازنگری صادر شده از سوی امام خمینی(ره) در جهت تعیین تکلیف بن‌بست‌های اجرایی نظام که ویژگی فوریت یا اضطرار داشته‌اند، بوده است. از جمله دلایل ذکر شده در شورای بازنگری قانون اساسی در این خصوص، این بود که ممکن است معضلاتی پیش آید که راه‌حل قانونی برای آن وجود نداشته باشد و یا از راه قانونی نتوان آن را حل کرد و یا حل عادی آن به کندی صورت می‌گیرد.آیت‌الله عمید زنجانی چنین اظهار داشته که این اصل در حقیقت بیانگر حق صدور احکام حکومتی از جانب رهبری است که با استفاده از آن، موارد این‌چنینی را پس از مشورت با مجمع تشخیص مصلحت حل و فصل می‌کند. مسئله قابل بررسی در این باب آن است که در برخی موارد بدون آنکه اختلافی بین مجلس و شورای نگهبان وجود داشته باشد، قوانین توسط مجمع به تصویب رسیده‌اند. در ادامه این موضوع طرح می‌شود که هر چند ابتکار این روش برای حل معضلات نظام است، اما بیم آن می‌رود که با تمسک به این شیوه از سوی دستگاه‌های اجرایی، مجمع تبدیل به یک قوه قانونگذاری دیگر شود. دکتر هاشمی در این رابطه معتقد است که این امر می‌تواند به کاهش اعتبار سیاسی مجلس منجر شود، موضوعی که موافق با مصلحت نظام نخواهد بود. در مقابل این هشدار اما باید توجه کرد که ارجاع چنین مواردی تنها با تشخیص مقام معظم رهبری، آن هم در مواقع حساس، دشوار و دارای ضرورت و فوریت است. در فرمان امام خمینی(ره) نیز به این موضوع تصریح شده که مجمع نباید به قدرتی در عرض قوای دیگر تبدیل شود و بدیهی است که بر اساس اصول متعدد قانون اساسی، قانونگذاری باید از طریق مجلس شورای اسلامی صورت پذیرد. رجوع به مشروح مذاکرات بازنگری قانون اساسی نیز این دغدغه را به وضوح نشان می‌دهد.با توجه به آنچه گفته شد، باید مجمع تشخیص مصلحت نظام را ابزاری برای بیرون رفتن از یک بن‌بست دانست. در طول سال‌های فعالیت این مجمع، شاهد کارکرد مثبت آن بوده‌ایم و قوانین زیادی که در مورد ضرورت تصویب و مطابقت آن با شرع و قانون اساسی اختلاف بود، توسط مجمع تشخیص مصلحت نظام به تصویب رسید. این رکن از نظام جمهوری اسلامی ایران در ارتباط با سایر ارکان، توانسته است کارآمدی کل نظام را افزایش دهد.
حمایت
قاعده قبح عقاب بلابیان و مقایسه آن بااصل قانونى بودن مجازات چک سفید امضاء و ماهیت حقوقی آن
