رأی شماره373هیأت عمومی دیوان عدالت اداری باموضوع ابطال نامه شماره4790 020 م مورخ 5 12 1386وزیر جهاد کشاورزی در مورد واگذاری اراضی خلع‌یدشده
رأی شماره373هیأت عمومی دیوان عدالت اداری باموضوع ابطال نامه شماره4790/020/م مورخ 5/12/1386وزیر جهاد کشاورزی در مورد واگذاری اراضی خلع‌یدشده شماره هـ/88/468
تاریخ: 24/8/1389
شماره دادنامه: 373
کلاسه پرونده: 88/468
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری.
شاکی: سازمان بازرسی کل کشور.
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بخشنامه شماره 4790/020/م مورخ 5/12/1386 وزیرجهاد کشاورزی.
گردشکار: قائم مقام ریاست سازمان بازرسی کل کشور و رئیس کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاه اداری با قانون، طی درخواست تقدیمی در نامه شماره 8/34/ط/302 مورخ 28/4/1388، اشعار داشتهاند، بخشنامه شماره 4790/020/م مورخ 5/12/1386 وزیر جهاد کشاورزی از جهت انطباق با قانون، در « کمیسیون تطبیق مصوبات دستگاههای اداری» این سازمان موردبررسی قرار گرفت، ذیلاً ماحصل بررسیها به شرح زیر اعلام میگردد:
الف ـ وزیر جهاد کشاورزی در بخشنامههای مذکور (عنوان سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور) تصریح داشته است: « به طوری که مطلعید در اجرای ماده 56 قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع و اصلاحات بعدی آن و به موجب ماده 2 قانون حفظ و حمایت از منابع طبیعی و ذخایر جنگلی مصوب 5/7/1371 مجلس شورای اسلامی، بیشههای طبیعی و اراضی جنگلی ملی شده متعلق به دولت است و هیچ کس حق تصرف آن را ندارد. کسانی که مدعیاند در اجرای قانون مذکور حقی از آنها ضایع‌شده میتوانند اعتراض خود را به کمیسیون ماده واحده قانون تعیین‌تکلیف اراضی اختلافی موضوع ماده 56 قانون حفاظت و اصلاحات بعدی آن مصوب 22/6/1367 مجلس شورای اسلامی تسلیم نمایند تا برابر ضوابط قانونی مورد رسیدگی قرار گیرد. در موارد خاص و استثنایی و در صورت محکومیت شاکی به خلع‌ید از اراضی ملی یا تمکین متصرف و خلع‌ید اراضی قبل از طرح شکایت یا صدور حکم و نیز وجود جهات و مسائل فنی، حقوقی و اجتماعی و چنانچه مصلحت امر اقتضاء نماید کـه اراضی موردنظر بـه نحوی در اختیار شاکی قرار گیرد با رعایت موارد ذیل اقدام گردد:
1ـ در صورتی که اراضی موردنظر تبدیل به اراضی آبی کشاورزی شده باشد، بدواً موضوع در کمیسیون استعدادیابی و تخصیص اراضی از حیث استعداد زمین و قابلیت واگذاری منحصراً برای مصارف کشاورزی مورد بررسی و اظهارنظر قرار گیرد.
2ـ در صورت تایید کمیسیون استعدادیابی و تخصیص اراضی، موضوع جهت بررسی جوانب فنی، حقوقی و اجتماعی در کارگروهی به ریاست سازمان جهاد کشاورزی و عضویت مدیرکل منابع طبیعی، مدیر امور اراضی و رئیس حقوقی منابع طبیعی استان مطرح و در صورت تایید مراتب و موافقت با واگذاری با احتساب وارده و اجرت‌المثل ایام سنوات تصرف و پس از واریز آن به حساب دولت و تنظیم صورت جلسه خلع زمین توسط ادارات کل منابع طبیعی، مراتب در کمیسیون موضوع فصل دوم دستورالعمل ضوابط و شرایط واگذاری اراضی ملی و دولتی مطرح تا مطابق ضوابط و شرایط مربوطه اقدام قانونی در واگذاری به عمل آید، در مواردی که کارگروه، واگذاری را در قالب ماده 3 و یا 31 قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع کشور مصوب 1346 امکان‌پذیر و قابل پیگیری بداند، مراتب را به اداره کل منابع طبیعی ارجاع تا با رعایت مقررات و ضوابط مربوطه رأساً اقدام مقتضی معمول دارد.
3ـ در مورد اراضی منابع ملی و دولتی که در محدوده روستا واقع و با ایجاد اعیانی و مستحدثات به مسکونی تبدیل شده است، در صورت تصویب طرح هادی روستا، اراضی مذکور به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی واگذار و از آن طریق تعیین‌تکلیف گردد و در مورد روستاهای فاقد طرح هادی، موضوع جهت بررسی جوانب حقوقی و اجتماعی در کارگروه موضوع ماده 2 مطرح و در صورت تایید مراتب و موافقت با واگذاری با احتساب خسارت وارده و اجرت‌المثل ایام سنوات تصرف و پس از واریز آن از سوی متصرف به حساب دولت مراتب جهت اقدامات قانونی بعدی به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی اعلام میگردد.»
در خصوص استطلاع از دلایل توجیهی وضع بخشنامه مذکور طی شماره 46127/87/302 مورخ 20/6/1387، مکاتبهای با وزیر محترم جهادکشاورزی صورت پذیرفت که ایشان در جوابیهای به شماره 2969/020/م مورخ 22/7/1387 به شرح ذیل ارسال نمودند: « همان گونه که در نامه عطفی به درستی اشاره شده قوانین و مقررات جزایی و مدنی، برخورد قانونی با اشخاص متجاوز و متصرف از جمله متجاوزین به اراضی منابع ملی و دولتی را معین و مشخص نموده و سازمانهای تابعه این وزارت که مسئول حفاظت و صیانت از انفال و منابع طبیعی میباشند به خوبی به وظایف و تکالیف قانونی خویش آگاه بوده و مطابق ضوابط قانونی نیز به این تکلیف عمل نموده و خواهند نمود. در عین حال بخشنامه موصوف نافی اعمال و اجرای مقررات جزایی و مدنی مورد اشاره در نامه آن سازمان نیست و بلکه در این بخشنامه به نوعی بر اعمال آن تاکید گردیده است. در پاراگراف اول بخشنامه تاکید بر رعایت موارد قانونی (عیناً از متن قانون برگرفته‌شده) و مراجع رسیدگی شده است و هدف از پاراگراف‌های بعدی بخشنامه بررسی تخصصی و کارشناسی درون سازمانی جهت تسهیل در امور ارجاعی به مراجع ذیربط و کمیسیونهای پیشبینیشده در قانون می‌باشد و در پاراگراف پنجم هم تاکید بر ارجاع پرونده با نظر کارگروههای تخصصی به مبادی مربوطه شده است، در این بخشنامه سعی شده است از تمام ظرفیت‌های قانونی جهت حل مشکلات فعلی و بر مبنای پاسخگویی به ضرورت‌ها استفاده بهینه شود و اقدامی بر خلاف قانون صورت نپذیرفته است. بنابراین به منظور رفع ابهام، مبانی حقوقی و مستندات قانونی و معاذیر و مشکلات اجرایی به شرح ذیل اعلام میگردد:
الف ـ مستندات قانونی و حقوقی: 1ـ تبصرههای ذیل ماده34ـ اصلاحی قانون حفاظت و بهرهبرداری: « تبصره1ـ آن قسمت از منابع ملی را که متصرفین تبدیل و در آن به زراعت دیم مبادرت و یا فقط به احداث دیوار در اطراف آن نمودهاند مشمول ماده 34 نبوده و خلع‌ید میگردد». تبصره3ـ اراضی موضوع این ماده که به لحاظ فنی مورد تایید کمیسیون یادشده قرار نگرفته باشد و همچنین در صورت عدم مراجعه مشمولین این ماده جهت تعیین‌تکلیف اراضی تصرفی در مهلت مقرر توسط مراجع صالحه قضایی به فوریت رسیدگی و خلع‌ید میگردد و زمین‌های خلع‌شده و مستعد کشت در اختیار هیأت واگذاری زمین قرار میگیرد. تا با اولویت ایثارگران به افراد واجد شرایط واگذار شود. نتیجتاً مستفاد از مفاد تبصرههای یادشده اولاً ـ در خصوص کلیه اراضی تصرفی منابع ملی باید دعوای خلع‌ید در محاکم قضایی طرح گردد. ثانیاً، پس از خلع‌ید، زمین‌های مستعد کشت، قابل واگذاری به افراد واجد شرایط می‌باشد. 2ـ تبصره الحاقی به ماده واحده قانون اصلاح بند 2ماده 84 قانون وصول برخی از درآمدهای دولتی و مصرف آن در موارد معین مصوب 28/12/1373: اراضی موضوع ماده 32 آییننامه اجرایی لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی براساس طرح مصوب و درخواست کتبی جهت احداث طرح‌های مسکونی روستایی در اختیار بنیاد مسکن انقلاب اسلامی قرار خواهد گرفت. پس از انجام طرح و طی تشریفات ثبتی توسط بنیاد مذکور بدون اخذ وجه به وسیله وزارت جهاد سازندگی به بنیاد مسکن واگذار میگردد.
ب ـ مشکلات و معاذیر حقوقی و اجرایی: 1ـ در برخی موارد تبعات اجتماعی اجرای احکام به خصوص خلع‌ید از اراضی به حدی است که ممکن است امنیت اجتماعی و سیاسی را در یک منطقه برهم‌زند. به ویژه در موارد خاص و استثنایی که معیشت افراد موردتمدید جدی قرار میگیرد. 2ـ با توجه به عدم فعالیت دولت از پرداخت هزینه دادرسی و با عنایت به اینکه حجم عظیمی از پروندههای محاکم دادگستری مربوط به سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور می‌باشد. پیگیری قضایی پروندهها با محدودیت منابع اعتباری و کارشناسان حقوقی موجود در عمل بسیار دشوار می‌باشد. 3ـ بعضاً به دلیل مباحث حقوقی از جمله مرور زمان و ... نتیجه مثبتی از طریق قضایی حاصل نمیشود ضمن آنکه در برخی موارد حتی برغم صدور حکم قضایی، بنا به مسایل امنیتی اجرای حکم عملاً میسر نمیباشد و یا به دلیل احداث اعیانات و یا ایجاد باغ و عدم تعیین‌تکلیف قضایی آن، نگهداری اعیانات یا باغ و ... مقدور نمیباشد. 4ـ درخواست‌های متعدد مردم در سفرهای استانی هیأت وزیران به رئیس‌جمهور و نیز تصویب الزاماتی از سوی هیأت وزیران برای این وزارتخانه در این زمینه، به عنوان مثال مسایل طرح‌شده در سفرهای استانی خراسان جنوبی، بوشهر، هرمزگان، اصفهان، کهکیلویه و بویراحمد... که زمینه‌ساز این بخشنامه شد. 5 ـ تاکید ریاست محترم قوه قضائیه در رفع مشکلات حقوقی با مردم از طریق ساز و کارهای اداری و حتی‌المقدور عدم احاله آن به مراجع قضایی و پیشنهاد لایحه قضازدایی به عنوان رویکرد جدید قوه قضاییه.
ج ـ سایر موارد: 1ـ در بخشنامه صادره به اجرای حکم خلع‌ید از متصرف اراضی ملی (در صورت محرومیت) و همچنین پرداخت کلیه خسارات قانونی و نیز اجرت‌المثل ایام تصرف تاکید گردیده است و از طرف دیگر به تمکین متصرف در جهت خلع‌ید و پرداخت کلیه حقوق قانونی قبل از طرح شکایت اشاره شده که در این خصوص نیز با توجه به اینکه اولاً، طرح دعاوی در محاکم مستلزم پرداخت هزینههای دادرسی و کارشناسی و تحمیل هزینه است « که متاسفانه دولت از پرداخت هزینههای مربوطه معاف‌نشده و اعتبار برای پرداخت هزینههای دادرسی هم پیشبینی نشده) و ثانیاً، هدف از طرح و اقامه دعوی و صرف هزینه و وقت نیروی کارشناسی و پرسنلی و ... النهایه خلع‌ید از اراضی و اخذ کلی حقوق قانونی است که در صورت تمکین متصرف، نتیجه امر و خواسته حاصل شده و لزوم و ضرورتی برای صرف هزینههای یادشده، نبوده، ضمن آنکه این امر در ماده 59 قانون حفاظت و بهرهبرداری تجویز گردیده، لذا این قسمت از بخشنامه نیز به جهات و مبانی قانونی و حقوقی در تباین نمیباشد. نتیجتاً آنکه، اولاً، بند یک بخشنامه صرفاً ناظر به اراضی آبی است و اراضی دیم از شمول آن خارج است و ثانیاً، آنکه تبصره یک و 3 ماده 34 اصلاحی کل تصرفات را شامل میشود و از طرفی در قسمت آخر تبصره 3 قانونگذار تجویز نموده تا در صورت خلع‌ید از اراضی، میتوان عرصه را مجدداً مطابق دستورالعمل‌های واگذاری به اشخاص و افراد واجد شرایط واگذار نمود. لذا این قسمت از بخشنامه مبنی بر واگذاری عرصه پس از خلع‌ید، عیناً منطبق و مطابق با قسمت آخر تبصره 3 ماده 34 اصلاحی نگارش شده است و به نظر میرسد برداشت این که مفاد این بخشنامه با ماده 34 اصلاحی در تعارض است، صحیح نمیباشد. 2ـ پس از اجرای حکم قضایی و یا تمکین متصرف به رفع ید و پرداخت کلیه حقوق قانونی دولت، زمین به صورت بلامعارض در اختیار دولت قرار گرفته و منعی وجود ندارد که زمین بلامعارض فوق همانند سایر اراضی منابع ملی بلامعارض پس از استعدادیابی و براساس ضوابط دستورالعمل واگذاری اراضی ملی و دولتی به اشخاص متقاضی جهت اجرای طرح‌های مختلف واگذار شود و طبیعتاً این افراد تقاضای برخورد با آنان همانند سایر مردم را دارند که به نظر میرسد اولاً، نباید چنین افرادی (آنها که واجد شرایط واگذاری هستند) به جرم اینکه یک بار خطا و اشتباه نمودهاند تا آخر عمر از برخورداری سایر حقوق قانونی یک فرد محروم شوند و ثانیاً، اجابت خواسته این گونه افراد آن هم در موارد خاص و استثنایی که مصلحت اقتضاء نماید، منافاتی با اجرای قانون نداشته و با سیاست کیفری پیشگیری از وقوع جرم سازگارتر بوده و موجب خواهدشد تا مترصدین به تجاوز به جای اندیشه تصرف، به مشارکت در اجرای طرح از طریق قانونی روی آورند. 3ـ هرچند پس از خلع‌ید از اراضی و بلامعارض شدن آن، امکان واگذاری زمین به اشخاص مطلقاً وجود داشته و منع صریح قانونی در این خصوص وجود ندارد، مع‌الوصف بخشنامه این وزارت، واگذاری را مقید نموده و صرفاً به موارد خاص و استثنایی اشاره داشته، مانند موردی که زمینی طی سنوات متعدد تصرف شده و به باغ پسته یا باغ سیب و نظایر آن تبدیل گردیده و در حال حاضر حتی با اخذ حکم قضایی امکان اجرای حکم و قلع و قمع اعیانی بنا به دلایل تامینی و امنیتی (مصوبه شورای تامین) سخت و دشوار می‌باشد که در این خصوص خاصه در راستای ماده 3 قانون حفاظت و بهرهبرداری که عرصه در مالکیت دولت باقی خواهد ماند، وجود ندارد و نگهداری این گونه اراضی مشجر و باغ خلع‌ید شده نیز مزید بر مشکلات شده و از عهده دولت خارج است. 4ـ ماموران سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور مطابق ماده 54 قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع همچنان در ردیف ضابطان خاص دادگستری بوده و وظایف خویش را مطابق آنچه در مواد 15 لغایت 25 قانون آیین دادرسی کیفری مذکور است، اجرا خواهند نمود و در هیچ جای بخشنامه توصیهای در عدم انجام وظایف قانونی توسط ضابطان دیده نمیشود و طرح موضوع واگذاری پس از خلع‌ید متجاوز به معنای عدم طرح و اقامه دعوی نیست. 5 ـ نکته قابل ذکر دیگر آن است که خوشبختانه طرح یک فوریتی تمدید ماده 34 اصلاحی با دفاعیات نماینده این وزارت در مجلس شورای اسلامی مورد پذیرش قرار نگرفت. لکن به منظور رفع دغدغه نمایندگان مردم مقرر شد تا باقیمانده پروندههایی که مورد رسیدگی قرار نگرفته از طریق ظرفیت های قانونی موجود مورد تعیین‌تکلیف قرار گیرد که از جمله این ظرفیت‌های قانونی موجود، اقدام بر اساس بخشنامه مورد بحث می‌باشد. 6 ـ بند 3 بخشنامه مبحوث عنه به هیچ عنوان دربردارنده عدم اخذ خسارت از متصرف نیست، بلکه مطابق صدر بخشنامه با این نوع تصرفات نیز برخورد یکسان صورت گرفته و تمامی حقوق قانونی دولت اعم از خسارات وارده و اجرت‌المثل ایام تصرف اخذ خواهد شد. مع‌الوصف از آن جا که مطابق رویه جاریه، اراضی واقع در محدوده و حریم روستا میتواند جهت امر مسکن در اختیار بنیاد مسکن انقلاب اسلامی قرار گیرد، بدین معنی که با طی تشریفات قانونی از جمله رعایت دستورالعمل مربوطه در اختیار بنیاد مذکور قرار گرفته تا عندالاقتضاء در اختیار افراد واجد شرایط، حتی متصرفین سابق آن هم در صورت واجد شرایط بودن قرار گیرد و بدیهی است در صورت عدم درخواست و پذیرش بنیاد مسکن تحویل اراضی مورد بحث به بنیاد مذکور منتفی بوده و اقدام قانونی موردنظر آن سازمان اعمال میگردد.
علیهذا با عنایت به مراتب فوق و ضمن بیان این نکته که سیاست فعلی در رویکرد قوه قضائیه و شورای حفظ حقوق بیت المال تلاش در جهت قضازدایی و کاهش ورودی پروندههای محاکم می‌باشد و حتی این سیاست به عنوان یک اصل از طرف دولت خدمتگزار نیز پذیرفته شده، اضافه مینماید که هدف از تدوین بخشنامه مارالذکر، « تعیین‌تکلیف اراضی تصرفی در راستای سیاست کیفری جدید قوه قضائیه مبنی بر کاهش وقوع جرم و همچنین ایجاد انگیزه جلب مشارکت فردی به جای تشویق و ترغیب تجاوز به انفال از طریق سخت‌گیری قانون مدارانه است. مع‌الوصف در صورت نیاز، امکان رفع ابهام از بخشنامه با تنظیم شیوهنامه میسر می‌باشد.»
ب ـ دلایل توجیهی وزیر جهاد کشاورزی با توجه به موارد زیر از سوی کمیسیون تطبیق مصوبات وارد تشخیص نگردید. اولاً، مواد 308 تا 335 قانون مدنی در باب غصب و مواد 158 تا 177 قانون آیین دادرسی مدنی در باب دعاوی تصرف عدوانی و ماده 55 قانون حفاظت و بهرهبرداری به صراحت در خصوص تصرف و تخریب اراضی (که اراضی ملی هم جزء آنها می‌باشد)، توضیح داده است و ماده 690 قانون مجازات اسلامی نیز به چگونگی برخورد با متصرفان و متجاوزان به اراضی ملی پرداخته است. لیکن در پاراگراف دوم بخشنامه مذکور، اشاره به « موارد خاص و استثنایی» و همچنین « مصلحت» شده در حالی که تشخیص « موارد خاص و استثنایی» و همچنین « مصلحت» از وظایف مقنن است. همچنین مواردی که در قسمت پاراگراف دوم و بند یک یعنی اراضی آبی کشاورزی به آن اشاره گردیده، دقیقاً جزء وظایف تعریف‌شده برای کمیسیون ماده 34 قانون حفاظت و بهرهبرداری است که در چند مرحله با مجوز مجمع تشخیص مصلحت نظام تمدید شده و درحال حاضر هنوز مجوز دیگری صادر نشده است. به علاوه بررسی مسائل فنی، اجتماعی و حقوقی و بالطبع دوری از مواجهه مصلحت‌گرایانه در این خصوص جزء لاینفک وظایف کمیسیون ماده 34 اصلاحی می‌باشد. از این رو، تشخیص « موارد خاص و استثنایی» و « مصلحت» در جایی که قانون صراحت دارد، از وظایف وزیر نمیباشد. ثانیاً، جهت‌گیری کلی در بخشنامه فوق بر این بوده که اگر زمینی توسط شخصی تصرف شده و سپس آن شخص حاضر به تمکین و خلع‌ید و پرداخت خسارت و اجرت‌المثل شد، کارگروهی تشکیل و بعد از تنظیم صورتجلسه خلع‌ید، اراضی فوق به ایشان واگذار شود و هیچ اعلام جرم و شکایتی هم در محاکم قضایی مطرح نگردد، حال آن که در بند 4 ماده 23 قانون حفاظت و بهرهبرداری، ریاست سازمان جنـگل‌ها نمایندگی دولـت در موردکلیه دعاوی و... را به عهده داشته و فقط در یک مورد خاص، آن هم در ماده 59 قانون اخیرالاشاره (درخصوص جرایمی که از درجه جنحه است)، تحت شرایط خاص و فقط برای یک مرتبه اختیار گذشت از تعقیب متصرف را دارد (که میباید ابتدا اعلام جرم گردد و سپس از اخذ کلیه خسارات وجریمهها و خلع‌ید یا رفع تصرف، در نهایت نسبت به تعقیب کیفری متهم اعلام گذشت شود). ثالثاً، به استناد ماده 54 قانون اخیرالذکر، ماموران سازمان جنگلها که در ردیف ضابطان خاص دادگستری قرار دارند، مامور کشف و تعقیب متصرفان میباشند. روشن است که قانون آیین دادرسی کیفری در مواد 15 تا 25 تکالیف ضابطان را به صراحت مشخص داشته و حتی مجازات برای عدم اقدام آن تعیین نموده است، یکی از وظایف مهم و اساسی ضابطان، اعلام جرم و گزارش به مقام قضایی می‌باشد. حال بر چه مبنای قانونی شخصی که اراضی ملی را تصرف نموده و به دولت خسارت وارد کرده میباید از اعمال کیفر رها شود و در آخر نیز همان اراضی به وی واگذار گردد. رابعاً، بند 2 بخشنامه مبحوث‌عنه نکته مهم می‌باشد که بیان میدارد حتی اگر متصرف اقدام به ایجاد اعیانی در اراضی ملی نماید، در صورتی که در اراضی فوق، طرح هادی اجرا شده باشد، هیچ خسارت و مجازاتی را متحمل نشده و برای واگذاری اراضی به وی، آن اراضی تحویل بنیاد مسکن و انقلاب اسلامی گردد. صرف نظر از آن که این نوع واگذاری با دستورالعمل واگذاری اراضی روستایی توسط بنیاد مسکن مغایرت دارد، تکلیف اعیانی احداثی در عرصه ملی قابل تأمل است. خامساً، مضافاً این که اگر پرونده در محاکم مطرح و منتج به صدور رأی شده باشد، طبق ماده 8 قانون آیین دادرسی مدنی هیچ مقام رسمی و ... نمیتواند حکم دادگاه را تغییر دهد... مگر به موجب قانون، بدین ترتیب بخشنامه مذکور حق وضع یا تفسیر قانون را نداشته و صرفاً میبایست وظیفه اجرای قوانین را به عهده گیرد و چون اراضی ملی متعلق به عموم می‌باشد، وزیر جهاد کشاورزی یا رئیس سازمان جنگلها به نمایندگی از جامعه و مردم باید در موارد تجاوز و تصرف اراضی ملی در جهت احقاق حقوق دولت و مردم و بازگرداندن عرصه مورد تجاوز به دولت اقدام نماید، چرا که حتی در ماده 34 اصلاحی و در آییننامه اجرایی آن که از یک مرجع قانونگذاری به تصویب رسیده، به صراحت اشاره شده که اگر تصرفات متصرف به قبل از سال 1365 احراز نگردد، کمیسیون حسب مورد باید رأی به خلع‌ید و قلع و قمع مستحدثات دهد که مفاد بخشنامه با این ماده و آییننامه اجرایی آن نیز در تعارض می‌باشد». سادساً، قضازدایی در جایی که قانونگذار بر رسیدگی به امر تاکید نموده تنها با اصلاح قانون امکان‌پذیر است و بخشنامه نمیتواند تکلیف قانونی را نادیده انگاشته یا تغییر دهد. لذا بخشنامه مذکور مغایر با قوانین و مقررات مورد اشاره و خارج از حدود وظایف وزیر جهاد کشاورزی است، بر همین اساس مراتب در اجرای تبصره 2 بند (د) ماده 2 قانون تشکیل سازمان اعلام، خواهشمند است دستور فرمایند موضوع در هیأت عمومی دیوان مطرح و تصمیم شایسته قانونی در ابطال بخشنامه موردنظر اتخاذ و این سازمان را از نتیجه مطلع نمایند. معاون وزیر و رئیس سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری وزارت جهاد کشاورزی در پاسخ به شکایت سازمان بازرسی کل کشور، طی لایحه دفاعیهای به شماره 77314/1/88 مورخ 19/11/1388، اعلام داشته است،
الف ـ بخشنامه یادشده در جهت حل قانونی برخی از مشکلات مربوط به سنوات گذشته در خصوص تصرفات اراضی ملی ودولتی تدوین شده و همانگونه که در آن تصریح گردیده اصل و اولویت بر اجرای قانون و تفکیک منابع ملی از مستثنیات قانونی اشخاص است و در صورت اعتراض به تشخیص، اشخاص میتوانند به کمیسیون ماده واحده موضوع قانون تعیین‌تکلیف اراضی اختلافی مصوب1367 مراجعه نمایند و این امر در بخشنامه مورد تاکید قرار گرفته و نحوه رسیدگی به اختلافات اراضی و تعیین‌تکلیف اراضی ملی و دولتی مورد ادعای اشخاص را مورد توجه قرار داده و در حال حاضر هم به این قانون عمل میشود و در ادامه اگر استثنایی وجود داشت که نیاز به حل و فصل از طریق استفاده از ظرفیت‌های قانونی واگذاری داشت وفق مقررات مربوط در آن چهارچوب اقدام میشود. ب ـ سازمان بازرسی کل کشور پس از بررسی دلایل و مستندات مطروحه در بخشنامه یادشده آن را با مواد قانونی منطبق ندانسته است که به شرح ذیل به آن پرداخته میشود: 1ـ قانون حفـاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع کشور در 7 فصل در سال 1346 به تصویب رسیده است. فصل ششم آن به « جرائم و مجازات‌ها» درخصوص تخریب و تصرف اراضی ملی و در فصل پنجم به مقوله « تبدیل و واگذاری» اراضی ملی اختصاص یافته است. لازمه مدیریت بر منابع طبیعی کشور نیز اعمال اختیارات قانونی در راستای حل و فصل مسایل و مشکلات مربوطه از جمله حل مشکلات مربوط به اراضی ملی که در سنوات قبل تصرف و به کشاورزی آبی و یا باغ تبدیل شده مورد بهرهبرداری بوده، با استفاده از قوانین و مقررات واگذاری اراضی می‌باشد که به درستی در فصل پنجم قانون فوق‌الاشاره مورد توجه قرار گرفته است، به طوری که هم مدیریت صحیح بر منابع طبیعی اعمال گردد و هم نیازمندیهای جامعه به اراضی ملی و دولتی برآورده گردد. مبنای اولیه صدور بخشنامه مورد بحث تبصره 3 ماده 34 اصلاحی قانون حفاظت و بهرهبرداری بوده که به موجب آن مقرر گردیده، اراضی موضوع این ماده که به لحاظ فنی موردتایید کمیسیون یادشده قرار نگرفته باشد، توسط مراجع قضایی به فوریت رسیدگی و خلع‌ید میگردد. زمین‌های خلع‌ید شده و مستعد کشت در اختیار هیأت واگذاری زمین قرار میگیرند تا با اولویت ایثارگران به افراد واجد شرایط واگذار شود. حالیه با عنایت به مراتب مذکور، بخشنامه یادشده ناظر به واگذاری آن دسته از اراضی ملی و دولتی تصرف شده است که: اولاً، تبدیل به اراضی آبی کشاورزی شده و یا در محدوده روستا واقع و تبدیل به مسکونی شده باشد. ثانیاً، موضوع از جنبه فنی و تشخیص مستعدبودن به تایید کمیسیون استعدادیابی و تخصیص اراضی ملی و دولتی استان برسد. ثالثاً، از جنبه حقوقی و اجتماعی نیز مراتب به تایید کارگروه ذیربط استانی برسد و فرد واجد شرایط شناخته شود. رابعاً، مطابق دستورالعمل ضوابط واگذاری اراضی ملی و دولتی موضوع مواد 31 و 32 آییننامه اجرایی لایحه قانونی واگذاری و احیای اراضی مصوب 31/2/1359 شورای انقلاب نیز مراتب به تایید کمیسیون واگذاری زمین استان نیز برسد و در مواردی که طرح واجد خصیصه بهرهبرداری موضوع ماده 3 قانون حفاظت و بهرهبرداری و با ماده 31 قانون مذکور باشد از طریق مکانیزم اجرایی موضوع این مواد قابلیت واگذاری خواهد شد. بنابراین تمامی مراحل یادشده مبتنی بر نصوص قانونی بوده و صرفاً تجمیع ظرفیت‌های موجود قانونی برای حل امور بوده و تخلفی از قوانین صورت نخواهد گرفت. 2ـ در خصوص ایراد مربوط به ذکر موارد خاص و استثنایی و یا جهات و مسایل فنی، حقوقی و اجتماعی و اقتضاء مصلحت نیز لازم به ذکر است ایجاد این گونه شبهات جای تعجب است زیرا این موارد در صدر بخشنامه صرفاً به منظور تشریح محدوده اجرای بخشنامه و تاکید بر دقت نظر و حساسیت در اجرای بخشنامه و جلوگیری از سوء استفاده از آن و در نظر گرفتن کلیه جهات فنی، حقوقی و اجتماعی توسط کمیسیون‌ها و کارگروههای ذیربط می‌باشد و صرفاً باب سوء استفاده را میبندد. 3ـ استناد سازمان بازرسی کل کشور به ماده34 اصلاحی قانون حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع کشور که مقرر نموده ... از اراضی که فاقد قابلیت فنی واگذاری میباشند پس از انقضاء مدت قانون یادشده خلع‌ید میگردد... نافی وظایف قانونی در باب واگذاری اراضی ملی و دولتی خلع‌ید شده که مستعد بوده و قابلیت فنی واگذاری را دارد، نمیباشد. 4ـ در ایراد بعدی سازمان آمده است... اینکه اراضی پس از تنظیم صورت جلسه خلع‌ید به متصرف واگذار گردد و هیچ اعلام جرم و شکایتی در محاکم مطرح نگردد فاقد وجاهت قانونی است... در پاسخ باید گفت که در قسمت اول بخشنامه یادشده این گونه تصرفات به دو بخش تقسیم شده یک بخش آن در صورت تمکین متصرف به قبول مالکیت دولت و ملی بودن زمین بوده که در این صورت با اخذ خسارت قانونی و اجرت‌المثل ایام سنوات تصرف و واریز آن به حساب دولت و نیز خلع‌ید از عرصه، خواسته و هدف از طرح شکایت حاصل شده و دیگر تنظیم پرونده و ارسال به دادسرا تحصیل حاصل بوده و ضرورتی نخواهد داشت و با فرض طرح شکایت در دادسرا و دادگاه و حتی در صورتی که حکم محکومیت نیز صادر گردد امکان اعمال ماده 59 قانون حفاظت و بهرهبرداری وجود دارد که به موجب آن رئیس سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور میتواند برای یک بار پس از اخذ جریمه و خسارت وارده از تعقیب متهم صرف نظر نماید. 5 ـ ایراد بعدی سازمان بازرسی این است که ... به استناد ماده 54 قانون
حفاظت و بهرهبرداری از جنگلها و مراتع چون مامورین سازمان جنگلها ضابط دادگستری میباشند، بایستی اعلام جرم نمایند و شخصی که اراضی ملی را تصرف نموده و به دولت خسارت وارد کرده از اعمال کیفر رها شود و اراضی نیز به وی واگذار گردد فاقد وجاهت قانونی است... در پاسخ به این ایراد، ذکر این نکته لازم است در هیچ یک از سطور بخشنامه مورد بحث، عدم اعلام جرم توسط ضابطین به مرجع قضایی مستفاد نمیگردد. بلکه منظور آن است که پس از اخذ خسارت و اجرت‌المثل ایام تصرف با اعمال ماده 59 موضوع اختیارات رئیس سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور، صورت جلسه خلع‌ید نیز تنظیم گردد و سپس موضوع جهت اتخاذ تصمیم برای واگذاری با رعایت دستورالعمل ضوابط و شرایط واگذاری در کمیسیون مربوطه مطرح و اقدام قانونی به عمل آید. لذا این امر منافاتی با اقدام ضابطین دادگستری ندارد زیرا اعمال ماده 59 پس از تنظیم پرونده و ارجاع به مقامات قضایی امکان‌پذیر است. 6 ـ ایراد دیگر سازمان مذکور این است که ... تکلیف اعیانی احداثی در عرصه ملی در محدوده روستاها برای امر مسکن را مشخص ننموده است و از این حیث قابل تامل شناخته شده است... لذا به موجب قوانین و مقررات مربوطه، بنیاد مسکن انقلاب اسلامی وظیفه تهیه و تصویب طرح‌های هادی روستاها را عهدهدار می‌باشد و به موجب قانون اصلاح بند2 ماده 84 قانون وصول برخی از درآمدهای دولت مصوب 1379 و همچنین برابر ماده 4 قانون ساماندهی و حمایت از تولید و عرضه مسکن مصوب 1387 سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری نیز موظف است اراضی ملی و دولتی واقع در داخل محدوده و حریم روستاها را به صورت رایگان به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی منتقل نماید. بنابراین اولاً این سازمان مکلف به واگذاری اراضی به صورت رایگان به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی برای امر مسکن روستائیان می‌باشد، ثانیاً، در این قسمت از بخشنامه نیز صراحتاً تاکید شده در صورت عدم تصویب طرح هادی با احتساب خسارت وارده و اجرت‌المثل ایام سنوات تصرف و پس از واریز از سوی متصرف به حساب دولت مراتب جهت اقدامات قانونی بعدی به بنیاد مسکن انقلاب اسلامی اعلام گردد. ثالثاً بنیاد مسکن انقلاب اسلامی نیز در چارچوب ضوابط و مقررات قانونی مربوطه و به عنوان متولی امر موضوع را تعیین خواهد نمود. 7ـ در خصوص ایراد بعدی ناظر به اینکه ... پس از صدور حکم هیچ مقام رسمی نمیتواند حکم دادگاه را تغییر دهد مگر به موجب قانون ... لازم به ذکر است در بخشنامه مذکور، اساساً بحث تغییرحکم دادگاه مطرح نبوده و نه تنها تغییرحکم دادگاه مصداق ندارد بلکه به اجرای حکم تاکیده شده و بر این اساس، پس از اجرای حکم دادگاه و تحویل اراضی به اداره منابع طبیعی و در صورت ضبط اعیانی با حکم دادگاه وظیفه ادارات منابع طبیعی حفاظت از عرصه است و بی‌شک در صورتی که عرصه واجد شرایط قانونی واگذاری باشد، واگذاری آن طبق ضوابط و مقررات قانونی بلااشکال است والا واگذاری صورت نخواهد گرفت و یا به شخص واجد شرایط دیگری واگذار خواهد شد. 8 ـ در این بخشنامه بحث قضازدایی نیز در حدی که هیچ پروندهای به مرجع قضایی اعلام نگردد، اصولا مطرح نبوده بلکه موافق با قوانین و مقررات آمره و پس از طی تشریفات مقرر قانونی عرصه تصرف شده پس از وصول خسارات وارده و اجرت‌المثل ایام تصرف و خلع‌ید در اختیار دولت قرار میگیرد که با مکانیزم واگذاری میتوان آن را تعیین‌تکلیف نمود. علیهذا با عنایت به اینکه بخشنامه مذکور ابزار مناسبی جهت مدیریت صحیح بر منابع طبیعی بوده وموافق قوانین و مقررات تنظیم گردیده امعان نظر و بذل عنایت قضات محترم هیأت عمومی مورد استدعاست.
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ فوق با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان علیالبدل شعب دیوان تشکیل و پس از بحث و بررسی و انجام مشاوره با اکثریت آراء بـه شرح آتی مبادرت بـه صدور رأی مینماید.
رأی هیأت عمومی
نظر به اینکه وزارت جهاد کشاورزی (سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری) مطابق ماده 55 قانون حفاظت از جنگلها و مراتع مکلف به جلوگیری از تصرف عدوانی اراضی جنگلی و در صورت تصرف عدوانی موظف به طرح شکایت جهت تعقیب و مجازات و خلع‌ید از متصرف می‌باشد و اختیارات مصرح در مواد 30 و 34 قانون حفاظت از جنگلها و مراتع و مواد 31 و 32 از آییننامه اجرائی لایحه قانونی اصلاح لایحه قانونی واگذاری و احیاء اراضی در حکومت جمهوری اسلامی ایران، ناظر به واگذاری اراضی در صورت تقاضا و ارائه طرح و تصویب آن توسط کمیسیون مندرج در تبصره ماده 32 می‌باشد. لذا نامه محرمانه شماره4790/020/م مورخ5/12/1386 وزیر جهاد کشاورزی به عنوان رئیس سازمان جنگلها، مراتع و آبخیزداری کشور مبنی بر واگذاری اراضی خلع‌ید شده به متصرفین عدوانی به جهات و مسائل فنی، حقوقی و اجتماعی و چنانچه مصلحت امر اقتضاء نماید، خلاف قوانین و مقررات مارالذکر و خارج از حدود اختیارات می‌باشد و به استناد بند یک ماده 19، ماده 20 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری از تاریخ صدور (5/12/1386) ابطال میگردد.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری
نوع : آراء و نظریات
شماره انتشار : 19213
تاریخ تصویب : 1389/8/24
تاریخ ابلاغ :
دستگاه اجرایی : وزارت جهاد كشاورزی -
موضوع :
منبع : وب سایت قوانین دات آی آر (معاونت آموزش دادگستری استان تهران)
