رأی شماره 261 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال انتخاب آقای سعید مرتضوی به عنوان مدیرعامل صندوق تأمین اجتماعی توسط هیأت امناء صندوق و همچنین ابطال انتصاب وی به این سمت توسط وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی
رأی شماره 261 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع ابطال انتخاب آقای سعید مرتضوی شماره هـ/91/198
به عنوان مدیرعامل صندوق تأمین اجتماعی توسط هیأت امناء صندوق و همچنین ابطال انتصاب وی به این سمت توسط وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی
تاریخ دادنامه: 9/5/1391 شماره دادنامه: 261 کلاسه پرونده: 91/198
مرجع رسیدگی: هیأت عمومی دیوان عدالت اداری
شاکی: آقایان: 1ـ احمد توکلی 2ـ محمد دهقانی 3ـ علیرضا زاکانی 4ـ پرویز سروری 5 ـ الیاس نادران 6 ـ حسین نجابت (از نمایندگان مجلس شورای اسلامی)
موضوع شکایت و خواسته: ابطال بند 1 صورتجلسه بیست و هفتمین جلسه هیأت امنای صندوق تأمین اجتماعی و ابلاغ شماره 152426 ـ 25/11/1390 وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی مبنی بر انتصاب آقای سعید مرتضوی به سمت مدیرعامل صندوق تأمین اجتماعی
گردش کار: به موجب بند یک بیست و هفتمین جلسه هیأت امنای سازمان [صندوق] تأمین اجتماعی مقرر شده است که:
«1ـ هیأت امنای سازمان تأمین اجتماعی با توجه به خاتمه خدمت آقای دکتر رحمت‌اله حافظی پس از بحث و بررسی آقای دکتر سعید مرتضوی را جهت مدیریت عامل صندوق تأمین اجتماعی انتخاب و مقرر شد مراتب جهت صدور حکم به وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی اعلام شود. »
وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیز به موجب ابلاغ شماره 152426ـ 25/12/1390 آقای سعید مرتضوی را به عنوان مدیر عامل صندوق تأمین اجتماعی منصوب کرده است.
متن ابلاغ مذکور به قرار زیر است:
«جناب آقای دکتر سعید مرتضوی
نظر به مراتب تعهد، تخصص و تجارب ارزشمند جناب عالی و با استناد به قانون اصلاح ماده (113) قانون مدیریت خدمات کشوری و چگونگی تعیین مدیریت سازمان تأمین اجتماعی و صندوق بازنشستگی و بیمه‌های درمانی مصوب 5 /12/1388 مجلس شورای اسلامی، بنا به پیشنهاد و مصوبه جلسه مورخ 20/12/1390 هیأت امنای سازمان تأمین اجتماعی به موجب این حکم به عنوان «مدیر عامل صندوق تأمین اجتماعی» منصوب می‌شوید.
اینک که در دهه چهارم از حیات پربار جمهوری اسلامی یعنی دهه پیشرفت و عدالت قرار داریم به موازات شکوفایی و مسؤولیتهای روز افزون انقلاب اسلامی و دولت عدالت محور برآمده از رأی مردم شریف، آگاه و متعهد ایران و همچنین با عنایت به نقش بسیار مهم و مؤثر صندوق تأمین اجتماعی در رسیدن به اهداف برنامه پنجم توسعه و سند چشم‌انداز بیست ساله، لازم است افزون بر فعالیتهای پر ثمر پیشین، نقش کارآمدتر و مؤثری را در این پیشرفت عدالت محور ایفا کرده و از منافع ملی و آرمانی نظام ولایی در بالاترین سطح صیانت نماید.
انتظار می‌رود با مدیریت صحیح منابع و سرمایه‌های صندوق و بهره‌گیری از نیروی خدوم، مخلص و لایق و استفاده از تمام ظرفیتهای موجود و روشها و فناوری‌های نوین بتوانید برنامه‌ها و سیاستهای اجرایی را با تأکید بر ارتقای سطح خدمات رسانی به بیمه‌شدگان بویژه در حوزه درمانی، بهینه‌سازی سرمایه‌گذاریها، ارتقای تعامل با ذینفعان و تقویت سه جانبه گرایی به نحو مطلوب به انجام رسانید.
توفیق جناب عالی را در انجام وظایف و مسؤولیتهایی که بر عهده دارید از خداوند متعال مسألت دارم.»
شکات به موجب لایحه شماره 67 ـ2/2/1391 ابطال ابلاغ انتصاب آقای سعید مرتضوی به عنوان مدیرعامل صندوق تأمین اجتماعی را خواستار شده‌اند و در جهت تبیین خواسته اعلام کرده‌اند که:
«اطلاع دارید که در روزهای آخر سال 1390، با تصمیم وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی، آقای سعید مرتضوی دادستان پیشین تهران که فارغ‌التحصیل رشته حقوق است و تنها سوابق قضایی دارد، به عنوان مدیرعامل صندوق تأمین اجتماعی نصب گردید. این تصمیم بنابر دلایل زیر بر خلاف قانون است:
1ـ بر اساس ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب 1383، وزارت رفاه و تأمین اجتماعی موظف شد که نسبت به بررسی و اصلاح اساسنامه‌های کلیه دستگاههای اجرایی ذی‌ربط از جمله سازمان تأمین اجتماعی اقدام کند. این ماده مقرر می‌دارد که «اصلاح آن بخش از اساسنامه‌ها که مربوط به ارکان نهادهای یادشده می‌باشد، باید به ترتیبی صورت پذیرد که ترکیب کلی ارکان آنها به صورت زیر باشد» همین ماده مدیرعامل را یکی از ارکان می‌شمارد. همچنین اساسنامه صندوق تأمین اجتماعی مصوب 1389 هیأت وزیران در اجرای حکم ماده 17 مذکور، در ماده 6 مدیرعامل را یکی از ارکان صندوق می‌شمارد. سپس تبصره 1 ماده 17 مقرر می‌دارد که « شرط عضویت در کلیه سطوح ارکان فوق، داشتن حداقل مدرک کارشناسی ارشد است و با پنج سال سابقه کار تخصصی در رشته‌های مدیریت، حسابداری، بیمه، مالی، اقتصاد، انفورماتیک و گروه پزشکی خواهد بود و انتصاب افراد مزبور پس از تأیید احراز شرایط سمت از سوی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور نافذ می‌باشد» با توجه به رشته تحصیلی آقای سعید مرتضوی که حقوق است، به وضوح حکم ماده 17 مذکور نقض شده است. مضافاً این که نامبرده
هیچ سابقه مدیریتی در رشته‌های مذکور ندارد. علاوه بر آن که حسب اطلاعات موثق، استعلامی از معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور در تأیید احراز شرایط برای آقای مرتضوی صورت نگرفته است.
2ـ مدیریت صندوق تأمین اجتماعی یک مدیریت حرفه‌ای است زیرا طبق تبصره 4 ماده 54 قانون مدیریت خدمات کشوری مصوب 1385 « تنها مدیران مذکور در ماده 71 این قانون، مدیران سیاسی و بقیه مدیران حرفه‌ای تلقی می‌گردند» ماده 71 نیز شامل سمت مدیر عاملان شرکتها و مؤسسات عمومی غیر دولتی نمی‌شود. تأیید بر این مطلب این است که اساسنامه صندوق تأمین اجتماعی مصوب 1389 در بند ت ماده 8 خود، حقوق و مزایا و پاداش مدیرعامل این صندوق را تابع ماده 74 قانون مدیریت خدمات کشوری می‌شمارد که این ماده ناظر بر کارکنان دستگاههای اجرایی ( از جمله مدیران حرفه‌ای) است در حالی که حقوق و مزایای مدیران سیاسی طبق ماده 71 این قانون محاسبه میشود. بنابراین مدیرعاملی صندوق تأمین اجتماعی مشمول احکام مواد 54 و 53 قانون اخیرالذکر است.
بر اساس ماده 53 قانون مدیریت خدمات کشوری «انتصاب و ارتقای شغلی کارمندان باید با رعایت شرایط تحصیلی و تجربی لازم و پس از احراز شایستگی و عملکرد موفق در مشاغل قبلی آنان صورت گیرد».
آشکار است که در نصب آقای مرتضوی ماده فوق الذکر رعایت نشده است نامبرده اساساً هیچ گاه در سازمان یا صندوق تأمین اجتماعی سابقه کار نداشته است.
3ـ ماده 54 همین قانون دستگاههای اجرایی را موظف می‌کند در انتصاب مدیران حرفه‌ای « شرایط تخصصی لازم را تعیین نموده تا افراد از مسیر ارتقای شغلی به مراتب بالاتر ارتقاء یابنـد و در مواردی که از این طـریق امکان انتخاب وجود نداشته باشد، به برگزاری امتحانات تخصصی لازم، انتخاب صورت گیرد».
در ادامه همین ماده اجازه داده شده که در هر دستگاه اجرایی برای حداکثر پانزده درصد سمتهای مدیریت حرفه‌ای از افراد شایسته خارج از دستگاه استفاده شود. ولی استفاده از این اجازه نیز « با رعایت تخصص و تجربه شاغل نسبت به شغل باید صورت بگیرد». پر واضح است که وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی در نصب آقای مرتضوی خلاف وظایف قانونی یاد شده عمل کرده است، چرا که نه تخصص آقای سعید مرتضوی تناسبی با شغل تعیین شده دارد و نه تجربه وی. اگر به ماده 117 قانون مدیریت خدمات کشوری استناد شود و گفته شود که چون صندوق تأمین اجتماعی جزء مستثنیات از شمول این قانون است، پاسخ می‌دهیم که از حیث رعایت نصب مدیران این استثنا وجهی ندارد. زیرا در ماده 71 که به معرفی مقامات و مدیران سیاسی پرداخته است، از اعضای شورای نگهبان نیز یاد می‌کند، در حالی که شورای نگهبان نیز در ماده 117 مستثنی از شمول قانون ذکر شده است. این نشان می‌دهد، از حیث تقسیم‌بندی مدیریتها به سیاسی و حرفه‌ای احکام مربوط شامل همه میشود. قرینه امر این است که نمی‌توان پذیرفت که عدم شمول قانون به مجمع تشخیص مصلحت و یا اعضای هیأت علمی (ماده 117) بدین معناست که در دانشگاهها و مجمع تشخیص مدیریتهای حرفه‌ای بی‌تناسب با تحصیل یا سابقه تجربی قابل واگذاری است. بلکه احکام مربوط به مدیران سیاسی و حرفه‌ای شامل حال همه نهادهای بخش عمومی است. قرینه دیگر این که تبصره های همین ماده 117 حاکی از آن است که حکم مربوط به حقوق و مزایا باز می‌گردد نه تمامی وجوه موضوع، و ظاهراً کارمندان را شامل میشود نه مدیران را. بند ت ماده 8 اساسنامه صندوق که در سطور پیش از آن یاد شد، حقوق و مزایای مدیرعامل صندوق تأمین اجتماعی را مشمول حکم ماده 74 قانون مدیریت خدمات کشوری می‌داند. این هم یک قرینه دیگر است.
4ـ ماده 39 «قانون نظارت بر رفتار قضات» مصوب 1390 قاضی در مظان ارتکاب جرم عمدی را تا رسیدگی تعلیق می‌کند. ماده 13 « قانون رسیدگی به تخلفات اداری» مصوب 1372 نیز کارمندانی را که پرونده‌شان به هیأتهای رسیدگی ارجاع میشود، قابل تعلیق می‌داند. همچنین ماده 9 « قانون تشکیل سازمان بازرسی به بازرس یا هیأت بازرسی اجازه درخواست تعلیق موقت برخی کارمندان را می‌دهد و مقامات ذی‌ربط حق ندارند از قبول درخواست خودداری ورزند. آیا وقتی یک قاضی در یک قوه از کار تعلیق شد، می‌توان قبول کرد که وی در قوه دیگر سمتی به اهمیت مدیر عامل صندوق تأمین اجتماعی را در اختیار بگیرد؟
5 ـ مـاده 576 قانون مجازات اسلامی صاحـب منصبانی را که از مقام خود سوء استفاده کرده‌اند و مانع از اجرای قانون شوند، به مجازات 1 تا 5 سال انفصال از خدمات دولتی محکوم می‌شوند. گرچه دیوان مرجع رسیدگی به چنین امری نیست، ولی اهتمام قانونگذار بر اجرای قانون به حدی است که چنین مجازاتهای سنگینی نیز برای قانون شکنان قائل شده است.
بر اساس دلایل فوق، به استناد بند 1 ماده 13 قانون دیوان عدالت اداری، شکایت و اعتراض خود را نسبت به تصمیم وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی در نصب آقای سعید مرتضوی اعلام می‌نماییم و تقاضای لغو این تصمیم را داریم، لغو حکم انتصاب برخی شهرداران به رأی دیوان عدالت اداری، که بر خلاف قانون نصب شده بودند نیز سابقه چنین امری است و به استناد دلایل زیر درخواست می‌کنم بر اساس وظیفه مذکور در ماده40 قانون دیوان، شخصاً به این شکایت و اعتراض رسیدگی فرمایید و اگر رسیدگی و صدور حکم طول می‌کشد، با استفاده از مدلول ماده 15، دستور موقت مبنی بر نقض تصمیم وزیر و عدم اجرای آن را صادر بفرمایید.
با توجه به این که نصب آقای مرتضوی، قبل از وقوع، با اعتراض نمایندگان مجلس روبرو شد که در شکل تذکر کتبی به رئیس جمهور، تذکرات شفاهی در صحن علنی رسمی، مصاحبه‌های رسانه‌ای آغاز شد. این اعتراضات با حمایت تشکلهای عدالتخواه دانشجویی و برخی مسؤولان کشور ادامه یافت. در تاریخ 15/1/1391 استیضاح وزیر به دلیل همین تصمیم تقدیم مجلس شد و به دنبال آن موضوع حکمیت این جانب و وساطت مشاور عالی مقام معظم رهبری جناب آقای دکتر حداد عادل، هر دو، به درخواست آقای مرتضوی به میان آمد ولی هنوز کار یک سره نشده است، این وضعیت بلاتکلیفی برای صندوق تأمین اجتماعی که بزرگترین سازمان اقتصادی ـ اجتماعی کشور است و در حال حاضر 33 میلیون کارگر شاغل و بازنشسته و خانواده‌های آنان را تحت پوشش دارد، زیانهای قابل توجهی به بار می آورد. علاوه بر این نمایندگان در صدد هستند اگر ظرف مدت کوتاه پیش رو تا پایان مجلس هشتم، آقای مرتضوی رسماً کناره‌گیری خویش را اعلام نکند، مجدداً استیضاح وزیر را تقدیم مجلس نمایند. جناب عالی به خوبی آگاهید که انجام استیضاح چه هزینه هایی بر کشور بار می‌کند. البته اگر روشهای قضایی مانند رسیدگی به این اعتراض و شکایت پاسخ ندهد، راهی برای نمایندگان جز بهره‌گیری از ابزار استیضاح باقی نمی‌ماند. تا همین حالا تبلیغات مخالفان نظام به دلیل سوابق آقای مرتضوی برای نظام هزینه داشته است، لذا تقاضا می‌کنم با تسریع در رسیدگی بر اساس مواد 40 و 15 قانون دیوان، به حل این مشکل سیاسی ـ اقتصادی و اجتماعی قیام فرمایید.»
و در لایحه تکمیلی نیز توضیح داده اند که:
«بر اساس ماده (39) قانون نظارت بر رفتار قضات مصوب 17/7/1390 «هرگاه قاضی در مظان ارتکاب جرم عمدی قرار گیرد، دادستان [انتظامی قضات] موضوع را بررسی و چنانچه دلایل و قراین، دلالت بر توجه اتهام داشته باشد، تعلیق وی از سمت قضایی را تا صدور رأی قطعی توسط مرجع ذی‌صلاح و اجرای آن، از دادگاه عالی [ انتظامی قضات] تقاضا می‌کند. دادگاه مذکور پس از رسیدگی به دلایل، تصمیم مقتضی اتخاذ می‌نماید.» همان طـور که مشـاهده میشود، تعلیق قاضی در صورتی انجام میگیرد که او متهم به ارتکاب جرم عمدی بوده باشد و دادستان و دادگاه عالی انتظامی قضات نیز در صورتی که این اتهام را واهی ندانند، قاضی را معلق می‌کنند تا دادگاه صالح به اتهام قاضی رسیدگی نماید.
با توجه به ماده (42) قانون مذکور که بر اساس آن « قاضی تعلیق شده در ایام تعلیق از یک سوم تمام حقوق و مزایا برخوردار و در صورت برائت یا منع تعقیب، مستحق دریافت مابقی آن است» باید گفت که تعلیق قاضی با تعیین حقوق و مزایای مشخص، به این معناست که او در مدت تعلیق، هر چند دارای رابطه استخدامی با قوه قضاییه است ولی نمی‌تواند مشغول به کاری، حتی کار اداری شود و یک سوم از حقوق و مزایای وی برای گذران زندگی به او پرداخت میشود و وضعیت کاری او کاملاً وابسته به نتیجه رسیدگی در دادگاه صالح می‌باشد: در صورتی که از اتهام وارد شده، برائت حاصل نماید، هم به کار سابق باز می‌گردد و هم مابقی حقوق و مزایای دوران تعلیق را دریافت می‌کند و در صورتی که محکوم شود، بر اساس حکم دادگاه با او برخورد خواهد شد. ضمن این که بر اساس ماده (43) قانون مذکور « تعقیب و یا محکومیت کیفری و یا عدم هر یک، مانع تعقیب و محکومیت انتظامی نیست». در واقع، گماردن قاضی معلق به کار اداری و یا هر گونه تغییر در وضعیت استخدامی او (از جمله انتقال، مأموریت و ...) در این دوران با تعلیق او تعارض داشته و امری خلاف قانون است و بر اساس ماده 13 قانون فوق الذکر تبدیل وضعیت استخدامی قاضی از «قضاوت» به «وضعیت اداری» در زمره مجازاتهای انتظامی محسوب شده و نیازمند طی مراحل رسیدگی در دادگاه عالی انتظامی قضات است.
این امر نیز قابل توجه است که مطابق اصول کلی حقوق اداری، تعلیق را می‌توان جزء حالات غیرفعال استخدامی محسوب نمود که با هدف کوتاه نمودن دست متهمین از خدمات دولتی و عمومی، به علت تردید در صلاحیت آنها برای ادامه خدمت و سلب اعتماد جامعه از آنان دانست. نکته ای که در این خصوص وجود دارد این است که قسمت اخیر ماده (42) لایحه اصلاح قسمتی از قانون اصول تشکیلات دادگستری مصوب 1333 مقرر داشته « در صورت حصول برائت ایام تعلیق جزء مدت خدمت محسوب و مقرری آن به کارمند داده خواهد شد.» آنچه که از مفهوم مخالف این قاعده می‌توان دریافت نمود این است که در صورت محکومیت فردی که از خدمت معلق گردیده است نه تنها وی مستحق دریافت حقوق این دوره است بلکه ایام تعلیق جزء دوره خدمت وی نیز به شمار نخواهـد آمد. به عبارت دیگـر چنـین فردی در این دوره مسـتخدم دولت محسوب نمی‌گردد. لذا اعمال و جاری نمودن هر گونه حکم و یا حالتی در خصوص چنین مستخدمی به نحوی که وی را در حال خدمت تلقی نماید نمی‌تواند صحیح باشد. چرا که در صورت محکومیت، وی در این مدت اصولاً مستخدم دولت نبوده است تا بتوان برای مثال او را مأمور و یا منتقل نمود. حال با توجه به این که آقای مرتضوی از شغل خود معلق گردیده است نمی‌توان با توسل به ابزارهایی همچون مأموریت حکم قانونگذار را در این خصوص بی وجه نمود. چرا که قصد قانونگذار تعلیق کارمند از خدمات دولت به سبب سلب اعتماد از کارمند متهم بوده است و مسأله مهمتر این که کارمند معلق را نمی‌توان یک مستخدم دولتی تمام عیار محسوب نمود تا بتوان نظیر یک مستخدم فعال با او برخورد گردد. بدون شک عدم پرداخت حقوق وی در این دوره تا صدور رأی قطعی از آثار همین امر محسوب می گردد.»
در پاسخ به شکایت شکات، وزیر تعاون کار و رفاه اجتماعی به موجب لایحه شماره 1362/و/م ـ 10/3/1391 توضیح داده است که:
«احتراماً، عطف به نامه شماره هـ/91/198ـ 13/2/1391 در خصوص اعتراض چند تن از نماینـدگان محترم مجلس شورای اسلامی نسبت به انتصاب آقای سعید مرتضوی به عنوان مدیرعامل صندوق تأمین اجتماعی به استحضار می‌رساند درخواست مذکور از لحاظ شکلی و ماهوی قابلیت رسیدگی در هیأت عمومی آن دیوان را نداشته و با عنایت به توضیحات ذیل صدور قرار رد شکایت مطروحه مورد استدعاست.
الف: از لحاظ شکلی
شکات به استناد ماده 40 قانون دیوان عدالت اداری تقاضای لغو و ابطال انتصاب مدیرعامل صندوق تأمین اجتماعی را ارائه نموده‌اند. ماده 40 قانون دیوان در خصوص مصوباتی است که رئیس محترم قوه قضاییه یا ریاست محترم دیوان عدالت اداری آن را خلاف شرع یا قانون و یا خارج از حدود اختیار می‌دانند و ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری نیز در مقام بیان حدود صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری، به رسیدگی به شکایات اشخاص حقیقی و حقوقی از آیین نامه ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها و صدور آراء وحدت رویه درمورد آراء متناقض و نیز در مورد آراء مشابه اشاره دارد. در حالی که انتخاب مدیر عامل صندوق، مصوبه، آیین نامه و یا بخشنامه تلقی نمی‌شود و از نظر حقوقی ماهیت آن صرفاً «حکم انتصاب اداری» می‌باشد که بر اساس اختیارات قانونی مذکور در تبصره ماده 8 و ماده 14 اساسنامه صندوق به پیشنهاد هیأت امنای صندوق و در چارچوب مقررات صادر گردیده. لذا با توجه به تفاوت ماهیت حقوقی « مصوبه» و « حکم انتصاب اداری»، شکایت مطروحه از مصادیق صلاحیتهای مذکور در مواد 19 و 40 قانون دیوان عدالت اداری نبوده و خارج از حدود صلاحیت رسیدگی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری می‌باشد و حتی با عنایت به عدم رعایت شرایط قانونی مذکور در ماده 21 قانون دیوان عدالت اداری (مبنی بر لزوم طرح شکایت در قالب فرم دادخواست و پرداخت هزینه دادرسی) قابلـیت رسیدگی موردی در شعب دیوان عدالت اداری را نیز ندارد. در نتیجه تقاضای قرار رد شکایت مطروحه را دارد.
ب: از لحاظ ماهوی
1ـ شکات در بند «1» نامه، به مغایرت انتصاب مورد نظر با تبصره یک ماده (17) قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی (مصوب 1383) اشاره داشته اند. این تبصره به دو شرط جهت انتصاب افراد اشاره دارد: یکی داشتن مدرک کارشناسی ارشد و دیگر داشتن 5 سال سابقه کار تخصصی در برخی رشته ها از جمله مدیریت، در مورد آقای مرتضوی شرایط دو گانه فوق فراهم است، از یک سو ایشان دارای مدرک دکتری می‌باشد و از سوی دیگر دارای بیش از بیست سال سابقه مدیریتی در سمتهای همچون، دادستان عمومی و انقلاب تهران، معاون دادستان کل کشور و «نماینده ویژه رئیس جمهور و رئیس ستاد مرکزی مبارزه با قاچاق کالا و ارز» می باشند. همچنین شکات اعلام نموده‌اند موافقت معاونت توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور در تأیید احراز شرایط نامبرده اخذ نشده است در حالی که معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهور خود از اعضای هیأت امنای سازمان تأمین اجتماعی بوده و به موجب صورتجلسه پیوست از پیشنهاد دهندگان انتصاب مذکور بوده اند.
2ـ شکات در بندهای 2 و 3 نامه از این که در بند «ت» ماده (8) اساسنامه صندوق تأکید شده که در تعیین حقوق و مزایای مدیرعامل صندوق رعایت ماده (74) قانون مدیریت خدمات کشوری لازم است نتیجه گرفته‌اند که در انتخاب مدیر عامل صندوق رعایت شرایط مقرر در ماده (54 و 53) قانون مدیریت خدمات کشوری (مبنی بر لزوم رعایت شرایط تحصیلی، تجربی و تخصصی در انتصاب و ارتقای کارمندان) لازم است. در حالی که همان گونه که استحضار دارند اولاً: به موجب ماده (117) قانون مدیریت خدمات کشوری نهادها و مؤسسات عمومی غیردولتی (از جمله صندوق تأمین اجتماعی) از شمول مقررات قانون مذکور خارج می‌باشند و ثانیاً: علت تصریح بند « ت» ماده (8) اساسنامه صندوق بر لزوم رعایت ماده (74) قانون مدیریت خدمات کشوری تأکید و تصریح خود ماده (74) قانون مذکور بر شمول آن به کلیه دستگاههای اجرایی ( اعم از این که مشمول قانون مدیریت خدمات کشوری باشند یا نباشند) می‌باشد. در حالی که مواد (54 و 53) قانون مذکور هیچ دلالتی شبیه به ماده مذکور مبنی بر شمول آنها بر دستگاههای غیرمشمول قانون مدیریت خدمات کشوری ندارند.
3ـ اشکال دیگر شکایت مطروحه وجود مغایرت انتصاب مدیرعامل صندوق با تعلیق ایشان از سمت قضایی می‌باشد در این خصوص نکات ذیل قابل توجه است:
الف) قطعاً استحضار دارند چنانچه قضات در مظان اتهام ارتکاب جرمی قرار گیرند تعقیب قاضی و بررسی پرونده مستلزم تعلیق از سمت قضایی است چرا که تا زمانی که شخصی دارای سمت قضایی باشد احضار و تحقیق از او امکان‌پذیر نیست، (ماده 39 قانون نظارت بر رفتار قضات مصوب سال 1390)
ب) تعلیق قاضی از سمت قضایی لزوماً بدان معنی نیست که قاضی حتماً مرتکب جرمی شده و محکوم خواهد شد. زیرا بسیار دیده شده که پس از بررسی این قبیل پرونده‌ها، قاضی از اتهام منتسبه برائت حاصل نموده و مجدداً در سمتهای قضایی مشغول به کار شده است.
ج) تعلیق قضات در چنین مواردی صرفاً به معنای سلب مصونیت قضایی می‌باشد نه قطع رابطه خدمتی آنان با نظام قضایی کشور به همین جهت در ماده (42) قانون نظارت بر رفتار قضات مصوب 1390 اعلام شده به قضاتی که معلق می‌شوند یک سوم حقوق آنان پرداخت گردد. از طرفی چنانچه قاضی از اتهام منتسبه برائت حاصل نماید کلیه حقوق و مزایای دوران تعلیق به وی پرداخت خواهد شد. لذا اگر رابطه خدمتی قاضی معلق، قطع شده تلقی می شد پرداخت حقوق ایام تعلیق موجه نبود.
د) آقای سعید مرتضوی پس از خاتمه کار در دادستانی تهران، با سمت معاون دادستان کل کشور در حال انجام وظیفه بودند که به درخواست رئیس جمهور و موافقت ریاست قوه قضاییه (به عنوان عالیترین مقام قضایی کشور) به مدت دو سال به قوه مجریه مأمور گردیدند و پس از خاتمه دو سال و با وجود اطلاع از تعلیق آقای مرتضوی، به مدت 2 سال دیگر نیز با تمدید مأموریت ایشان موافقت فرمودند. در حالی که اگر ایشان از قوه قضاییه منفک شده بودند ریاست محترم قوه قضاییه نمی‌بایست مأموریت ایشان را تمدید می‌نمودند. لذا با عنایت به نکات مذکور و نظر به این که تعلیق از سمت قضایی به معنای تعلیق از کلیه خدمات اداری و اجرایی نمی‌باشد شکایت مطروحه از این حیث نیز فاقد توجیه و مبنای قانونی می‌باشد.
با عنایت به نکات فوق الذکر و این که موضوع از مصادیق صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری نبوده و در انتصاب آقای مرتضوی کلیه ضوابط و مقررات قانونی رعایت شده و از سوی دیگر با توجه صورتجلسه پیوست انتصاب مدیرعامل صندوق با پیشنهاد هیأت امنا و انتصاب وزیر می‌باشد تقاضای رد شکایت مطروحه را دارد.»
شکات همچنین ابطال بند 1 صورتجلسه بیست و هفتمین جلسه هیأت امنای سازمان تأمین اجتماعی را خواستار شده اند. متن شکوائیه ایشان در این قسمت به شرح زیر است:
«به موجب ماده (14) اساسنامه صندوق تأمین اجتماعی «نصب و عزل مدیرعامل با پیشنهاد هیأت امنا و تأیید و حکم وزیر رفاه و تأمین اجتماعی برای مدت چهار سال صورت میگیرد.» لذا انتصاب مدیرعامل صندوق یک تصمیم فردی محسوب نمی‌شود و ضرورتاً نیازمند پیشنهاد از سوی هیأت امنا می‌باشد که از طریق تصویب صورت میگیرد و شکل مصوبه را دارا می‌باشد. در همین خصوص می‌توان به تبصره این ماده اشاره نمود که صرفاً در موارد ضرورت به وزیر اجازه داده تنها برای مدت شش ماه به منظور انجام مسؤولیتهای مدیرعامل صندوق سرپرست تعیین و منصوب نماید و نه مدیر عامل.
بنابراین می‌توان تصمیم هیأت امناء در خصوص پیشنهاد آقای مرتضوی به عنوان مدیر عامل را یک مصوبه تلقی نمود که رئیس قوه قضاییه و یا رئیس دیوان می‌توانند در صورت آگاهی نسبت به مغایرت آن با قانون، شرع و یا خارج بودن آن از اختیارات مقام تصویب‌کننده در هیأت عمومی دیوان مطرح و ابطال آن را درخواست نمایند. در این خصوص بدون شک عنوان دادن «صورتجلسه» به جای «مصوبه» به تصمیم گیری هیأت امناء صندوق نافی شکل تصمیم‌گیری این هیأت به صورت مصوبه نمی‌باشد.
در همین خصوص خواسته این جانبان ابطال مصوبه هیأت امنای صندوق تأمین اجتماعی و تصمیم وزیر تعاون کار و رفاه اجتماعی در رابطه با پیشنهاد و انتصاب مدیرعامل صندوق تأمین اجتماعی به دلیل عدم رعایت موازین قانونی و تخلف از قوانین موضوعه در مصوبه هیأت امناء و همچنین تصمیم وزیر مذکور می‌باشد.
در این رابطه ممکن است این ایراد مطرح گردد که هیأت عمومی دیوان صرفاً در مواردی صلاحیت رسیدگی دارد که مصوبه و یا تصمیم مقامات دولتی منجر به تضییع حقوق افراد شود. در رابطه با این شبهه لازم است به یک مسأله توجه شود:
اول این که انتصاب فرد فاقد صلاحیتهای قانونی و تخصص لازم به مدیریت عامل صندوق قطعاً موجبات تضییع حقوق تابعان صندوق را فراهم می‌سازد. اما حتی اگر قائل به این باشـیم که در این مورد حقـی به صورت مشـخص تضییع نشده است باید توجه داشت که صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری علاوه بر این که شامل مواردی میشود که حقوقی از افراد تضییع شده است، به استناد اصل 170 قانون اساسی و بند (1) ماده (19) قانون دیوان عدالت اداری شامل مواردی نیز میشود که مقام تصمیم‌گیرنده، تصمیمی مغایر قانون اتخاذ نماید و یا این که از حدود اختیارات خود تجاوز نماید.»
در پاسخ، هیأت امنای سازمان تأمین اجتماعی به موجب لایحه بدون شماره و تاریخ که در تاریخ 27/4/1391 تحویل هیأت عمومی دیوان عدالت اداری شد به شرح آینده توضیحاتی داده‌اند:
«1ـ به موجب ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری، رسیدگی به شکایات و تظلمات و اعتراضات اشخاص حقیقی یا حقوقی از «آیین‌نامه‌ها و سایر نظامات و مقررات دولتی و شهرداریها از حیث مخالفت مدلول آنها با قانون ...» در صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است، در حالی که با عنایت به این که هیأت امنای سازمان تأمین اجتماعی به موجب قانون اصلاح ماده 113 قانون مدیریت خدمات کشوری و چگونگی تعیین مدیریت سازمان تأمین اجتماعی و صندوقهای بازنشستگی و بیمه‌های درمانی مصوب 5/12/1388 از شش نفر عضو به پیشنهاد وزیر تعاون کار و رفاه اجتماعی و تصویب شورای عالی رفاه و تأمین اجتماعی و سه نفر عضو به پیشنهاد خدمت گیرندگان متشکل و سازمان یافته (نمایندگان کارگر و کارفرما) تشکیل میشود، مشمول هیچ یک از عناوین مربوط به دستگاهها و نهادهای دولتی مشمول صلاحیت دیوان عدالت اداری نمی‌باشد و از سوی دیگر به موجب بند «ج» قانون یاد شده، هیأت امناء «پیشنهاد» نصب مدیرعامل سازمان تأمین اجتماعی و کلیه صندوقها را به وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی ارائه می‌نماید و مدیرعامل با تأیید و حکم وزیر منصوب میشود. بنابراین پیشنهاد انتصاب شخصی به عنوان مدیرعامل به وزیر از سوی هیأت امناء فاقد عناوین «آیین نامه نظامات و یا مقررات» مذکور در بند الف ماده 19 قانون دیوان عدالت اداری بوده و از این حیث نیز موضوع خارج از حدود صلاحیت هیأت عمومی دیوان عدالت اداری است.
2ـ در خصوص وجود شرایط قانونی جهت پیشنهاد دکتر مرتضوی به عنوان مدیرعامل صندوق تأمین اجتماعی به وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی نیز تأکید می‌گردد به موجب تبصره 1 ماده 17 قانون ساختار، مدیرعامل صندوق و اعضای سایر ارکان صندوق می‌بایست دارای دو ویژگی باشند یکی داشتن مدرک کارشناسی ارشد و دیگر پنج سال سابقه کار تخصصی در برخی رشته‌ها از جمله مدیریت، در خصوص آقای مرتضوی با عنایت به این که ایشان دارای مدرک دکترای حقوق کیفری و جرم شناسی از دانشگاه علوم و تحقیقات می‌باشند و حتی مدرک مذکور در صدور احکام کارگزینی ایشان در قوه قضاییه مورد بررسی و تأکید قرار گرفته است و نظر به سوابق مدیریتی بسیار طولانی که در ذیل به موارد مهم آن اشاره میشود هر دوی این شرایط فراهم است لذا از این حیث نیز ایرادی به پیشنهاد هیأت امناء وارد نیست.
3ـ مهمترین سوابق قضایی، اجرایی مدیریتی آقای دکتر مرتضوی از نظر هیأت امناء مهم و مؤثر دانسته شده است، به شرح زیراست:
الف: دادستان عمومی و انقلاب تهران:
همان گونه که استحضار دارند دادستانی تهران دارای 27 ناحیه عمومی و تخصصی و بالغ بر 54 معاون می‌باشد که مهمترین آنها دادسرای ویژه رسیدگی به جرائم اقتصادی، دادسرای رسیدگی به جرائم پزشکی و دارویی و دادسرای ویژه کارکنان دولت است که تحت مدیریت، نظارت و ریاست مستقیم دادستان تهران به فعالیت می‌پردازند. بدیهی است از لوازم مدیریت مجموعه‌های مذکور داشتن اطلاعات و دانش در حوزه‌های مرتبط می‌باشد. ایشان 7 سال به عنوان دادستان عمومی و انقلاب تهران مشغول وظیفه بوده‌اند. تمامی صاحب نظران و مدیران عالی نظام، مدت مدیریت آقای مرتضوی به عنوان دادستان عمومی و انقلاب تهران را دوران موفق و کم نظیر دادستانی تهران می‌دانند به‌گونه‌ای که از سوی رئیس محترم قوه قضاییه ایشان به عنوان «مدیر نمونه کشوری» انتخاب گردیده‌اند و سابق بر این نیز به عنوان قاضی نمونه کشوری و استانی انتخاب شده‌اند. همچنین از سوی سایر مسؤولان نظام نیز مورد تقدیر قرار گرفته‌اند که سوابق مربوط به برخی از آنها پیوست می‌گردد.
همچنین در مدت مسؤولیت مذکور، از سوی رئیس محترم قوه قضاییه به عنوان «عضو کمیته پیگیری سیاستهای اصل 44 قانون اساسی در قوه قضاییه»، مسؤول اجرایی ستاد برگزاری اجلاس رؤسای قوه قضاییه کشورهای اسلامی، دبیر اجلاس دادستانهای کشورهای اسلامی، اعطای صلاحیت ویژه جهت اقدام قضایی در مورد شبکه‌های اینترنتی و ضد دینی و نظام در سراسر کشور، رئیس ستاد پیشگیری و مبارزه با جرایم ویژه استان تهران، نماینده ناظر قوه قضاییه در کانون کارشناسان رسمی دادگستری و عضو کمیسیون گزینش متقاضیان کارشناسی رسمی دادگستری به مدت 6 سال منصوب گردیده‌اند که مؤید وجود تواناییهای علمی و مدیریتی در حوزه‌های کاری مختلف در ایشان می‌باشد.
ب : ریاست دادگاه ویژه کارکنان دولت تهران:
قبل از انتصاب ایشان به سمت دادستان عمومی و انقلاب تهران، مشارالیه سالها رئیس دادگستری شهرستان شهر بابک بوده و پس از آن به مدت 7 سال ریاست شعبه ویژه کارکنان دولت تهران را برعهده داشته‌است که در این شعبه پرونده‌های جرایم مالی مدیران دستگاههای اجرایی و جرایم کلان اقتصادی علاوه بر جرایم مطبوعاتی مورد رسیدگی قرار گرفته است.
ج: نماینده ویژه رئیس جمهوری و رئیس ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز:
شفاف‌سازی گردش کالا در کشور و مبارزه با قاچاق و اقتصاد پنهان و همچنین حمایت از تولید داخلی و سرمایهگذارانی که با پذیرش خطر در چارچوب قوانین و مقررات تجاری، در عرصه اقتصاد ملی فعالیت می‌نمایند از وظایف مهم ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز می‌باشد و این امر نشان از اهمیت مسؤولیت در ستاد مذکور است.
بر این اساس جهت مبارزه فراگیر با قاچاق کالا و ارز، رئیس محترم جمهور از ریاست محترم قوه قضاییه تقاضای موافقت با حضور آقای مرتضوی در دولت به عنوان نماینده ویژه رئیس جمهور و رئیس ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز را نمودند و رئیس محترم قوه قضاییه نیز آقای مرتضوی را که در آن زمان به عنوان معاون دادستان کل کشور مشغول وظیفه بوده اند به مدت دو سال به قوه مجریه مأمور نمودند. همچنین طی حکم شماره 2537 ـ 20/9/1390 به مدت دو سال دیگر نیز مأموریت ایشان از سوی رئیس قوه قضاییه تمدید گردید.
در حکم انتصاب آقای دکتر مرتضوی از سوی رئیس محترم جمهور به عنوان نماینده ویژه رئیس جمهوری و رئیس ستاد مبارزه با قاچاق کالا و ارز، آمده است: «بدیهی است که طبق اصل 127 قانون اساسی تصمیمات اجرایی جناب عالی در این زمینه در حکم تصمیمات رئیس جمهوری و هیأت وزیران بوده و همه دستگاههای اجرایی موظف به هماهنگی و اقدام لازم خواهند بود». اعطای چنین اختیاری از سوی دولت خود نشان از وجود تواناییهای مدیریتی و علمی در ایشان است به گونه‌ای که موجب شده دولت به ایشان اعتماد نموده و تصمیمات ایشان را در حکم تصمیمات رئیس‌جمهور و هیأت‌وزیران اعلام دارد.
4ـ به موجب تبصره 1 ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی، انتصاب افراد در هر یک از ارکان صندوقها می‌بایست پس از تأیید احراز شرایط سمت از سوی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور صورت گیرد. بنابراین از نظر قانون مرجع احراز شرایط سمت، سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی است، در این خصوص نظر معاون توسعه مدیریت و سرمایه انسانی رئیس جمهوری که خود از اعضاء هیأت امناء می‌باشد گرفته شده و ایشان خود از پیشنهاد دهندگان انتصاب مذکور بوده است.
با عنایت به مجموع نکات مطروحه در لوایح تقدیمی از سوی وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی و نکات فوق‌الذکر و نظر به خروج موضوعی شکوائیه از صلاحیتهای قانونی هیأت عمومی دیوان عدالت اداری و ایرادات شکلی و ماهوی وارده بر آن، اتخاذ تصمیم شایسته و صدور قرار رد شکایت مورد استدعاست.»
هیأت عمومی دیوان عدالت اداری در تاریخ یاد شده با حضور رؤسا، مستشاران و دادرسان شعب دیوان تشکیل شد. پس از بحث و بررسی راجع به صلاحیت هیأت عمومی در رسیدگی به شکایت و احراز صلاحیت با رأی اکثریت اعضاء ، در ماهیت شکایت وارد رسیدگی شده و پس از بررسی شکایت و استدلالهای موافقین و مخالفین اعضاء هیأت عمومی، با اکثریت آراء به شرح آتی مبادرت به صدور رأی میشود.
رأی هیأت عمومی
اولاً: نظر به این که بند یک صورتجلسه بیست و هفتمین جلسه هیأت امنای صندوق تأمین اجتماعی، متضمن (انتخاب) مدیرعامل صندوق تأمین اجتماعی است در حالی که بر اساس بند (ج) ماده واحده قانون اصلاح ماده 113 قانون مدیریت خدمات کشوری و چگونگی تعیین مدیریت سازمان تأمین اجتماعی و صندوقهای بازنشستگی و بیمه‌های درمانی مصوب 5/2/1388 و نیز تبصره ذیل بند (پ) ماده 8 و نیز ماده 14 اساسنامه صندوق تأمین اجتماعی مصوب 20/4/1389 هیأت وزیران، هیأت امنای صندوق، فقط صلاحیت (پیشنهاد) مدیرعامل را به وزیر تعاون، کار و امور اجتماعی داراست و نه انتخاب وی و لذا از این حیث بند یک مصوبه مورد شکایت مغایر قانون تشخیص میشود و به استناد بند یک ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری به موجب این حکم ابطال میشود.
ثانیاً: به موجب تبصره 1 ماده 17 قانون ساختار نظام جامع رفاه و تأمین اجتماعی مصوب 21 /2/1383 شرط عضویت در کلیه سطوح ارکان صندوقها و نهادهای دولتی و عمومی فعال در قلمروهای بیمه‌ای و حمایتی و امدادی و سایر دستگاههای مصرح در ماده 17 قانون مذکور، داشتن حداقل مدرک کارشناسی ارشد با پنج سال سابقه کار تخصصی در رشته‌های مدیریت، حسابداری، بیمه، مالی، اقتصاد، انفورماتیک و گروه پزشکی ـ تعیین شده است که پس از تأیید احراز شرایط سمت از سوی سازمان مدیریت و برنامه‌ریزی کشور، نافذ خواهد بود و طبق بند (ج) همان ماده قانونی، مدیرعامل یکی از ارکان صندوقهای بیمه‌ای شناخته شده است و این در حالی است که مدیرعامل منتخب (آقای سعید مرتضوی) به لحاظ دارا بودن مدرک تحصیلی در رشته حقوق، فاقد شرط مندرج در تبصره 1 بوده و از این حیث صلاحیت تصدی چنین سمتی را نداشته است. علاوه بر آن با عنایت به حالت تعلیق وی از خدمت قضایی به استناد بند (د) ماده 124 قانون استخدام کشوری شبهه و شایبه ممنوعیت از ادامه خدمت در زمان تعلیق نیز در مورد مشارالیه جدّی و قابل تأمل است.
با توجه به مراتب مذکور انتخاب و انتصاب آقای سعید مرتضوی با ابلاغ شماره 152426 مورخ 25/11/1390 وزیر تعاون، کار و رفاه اجتماعی به عنوان مدیرعامل صندوق تأمین اجتماعی مغایر قانون شناخته شد و با استناد به بند 1 ماده 19 و ماده 42 قانون دیوان عدالت اداری به موجب این حکم ابطال میشود.
رئیس هیأت عمومی دیوان عدالت اداری ـ محمدجعفر منتظری
نوع : آراء و نظریات
شماره انتشار : 19637
تاریخ تصویب : 1391/5/9
تاریخ ابلاغ :
دستگاه اجرایی : سازمان تامین اجتماعی - وزارت تعاون -
موضوع :
منبع : وب سایت قوانین دات آی آر (معاونت آموزش دادگستری استان تهران)
لغو آیین‌نامه اجرایی بند (ج) و تبصره (2) ماده (54) قانون مدیریت خدمات کشوری رأی شماره‌های 225 ـ 224 هیأت عمومی دیوان عدالت اداری با موضوع الزام به اعمال 3درصد سهمیه معلولان در آزمون استخدامی وزارت آموزش و پرورش موضوع بند الف ماده 7
